关于海南省城乡规划实施情况专题调研的报告

根据代表法的规定和全国人大常委会办公厅《关于2010年全国人大代表专题调研有关事项的通知》精神，海南省人大常委会于2010年8月9日至13日，组织海南省十一届全国人大代表开展了海南省城乡规划实施情况专题调研。调研组由十一届全国人大代表、海南省人大常委会党组副书记、副主任吴昌元担任组长，十一届全国人大代表、全国人大常委会华侨委员会委员、海南省人大常委会原副主任王守初担任副组长，在京十一届全国人大代表、全国人大常委会委员郝如玉、吕薇、外事委员会委员高之国以及在琼十一届全国人大代表共14名代表参加了调研。

这次专题调研以科学发展观为指导思想，结合海南省实际，围绕城乡规划如何为推进海南省国际旅游岛建设服务的主题来开展。调研组听取了海南省政府副省长姜斯宪关于海南省城乡规划实施情况的汇报和介绍，了解和掌握全省城乡规划实施的基本情况。然后赴海口市、三亚市、琼海市、儋州市和五指山市开展调研，分别听取了5个市政府的情况汇报，深入到5市城乡规划建设现场进行实地调研，听取有关单位的介绍,了解规划实施情况。在调研中，代表们充分肯定了海南省城乡规划工作所取得的成绩与经验，同时也对存在问题提出了有关的意见和建议。现将这次专题调研情况报告如下。

一、海南城乡规划实施情况

（一）结合海南实际，科学编制城乡规划

海南省政府以科学发展观为指导，坚持规划先行，将科学编制规划作为促进全省经济社会发展的重要抓手。在省和各市县共同 努力 下，全省城乡规划编制体系不断完善，已经初步形成了由省域规划、市县总体规划、各重点旅游景区和开发区规划、乡镇规划、社会主义新农村规划等组成的符合海南实际、层级清晰的城乡规划体系。

依据发展战略，编制省域城乡规划。海南省先后组织编制了4个主要的省域城乡规划：一是《海南城乡总体规划》，是全国第一个把全省作为一个整体地理单元，覆盖全省城乡空间的省域城乡统筹规划；二是《海南省城镇体系规划》，确定了海南城乡发展的空间结构为“一个生态绿心、两条产业经济发展轴”；三是《海南省社会主义新农村建设总体规划》，成为加强海南社会主义新农村建设、促进城乡和谐发展的重要依据；四是《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》，按照“整体设计、系统推进、滚动开发”的空间发展模式，将海南划分为6大功能组团，实施海南国际旅游岛建设发展战略和目标。此外，还组织 力量 正在编制《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划》，该规划经批准实施后，将成为指导海南城乡一体化发展的重要规划。

突出地方特色，编制市县总体规划、乡镇规划及村庄规划。一是全省18个市县城市总体规划均已完成建设后的第二轮修编工作。除海口市城市总体规划已报国务院待批外，其余市县和洋浦经济开发区总体规划均已批准实施。目前，三亚、儋州、东方等市县总体规划由于已届规划修改年限，正在依法组织修编。二是全省205个乡镇均已经编制总体规划。近年来各级政府为此投入资金近2500万元。三是海南省国家级历史文化名城、名镇、名村保护规划编制进展顺利。目前，海口市国家级历史文化名城保护规划以及三亚市崖城镇、儋州市中和镇等国家级历史文化名镇保护规划均基本编制完成。四是先后组织编制了100个省级示范村建设规划，为全省社会主义新农村规划提供了范本。

发挥资源优势，编制重点旅游景区、开发区规划。在重点旅游景区规划编制方面，海南省先后批准实施了琼海市博鳌特别规划区、三亚市海棠湾等18个重点旅游景区规划，规划海岸线总长约180公里，建设用地约320平方公里，规划项目有酒店、高尔夫球场、度假住宅、游艇设施、主题公园等。在开发区规划编制方面，已经编制完成洋浦经济开发区、海口保税港区等7个产业园区规划，为各园区引进项目提供了规划依据。

（二）加大监管力度，严格执行城乡规划

海南省各级政府在积极组织编制城乡规划的同时，还制定了《海南省城乡规划条例》等一系列地方性法规、规章，进一步规范了全省城乡规划管理工作，初步建立了符合实际、责权明确、程序规范的省、市（县）分级管理模式，使城乡规划在促进城乡统筹发展、合理利用资源、科学安排基础设施等方面的指导作用日益显现。

省域规划全面实施。《海南城乡总体规划》和《海南省城镇体系规划》自批准实施以来，在全省经济社会发展和城乡建设、管理工作中发挥了重要作用，为全省城镇发展、产业布局、重点产业园区建设、重要基础设施立项建设等提供了规划指导和依据。规划确定的“一个生态绿心、两条产业经济发展轴”已经初现雏形。东线主要发展旅游产业，规划建设了三亚海棠湾旅游度假区、琼海博鳌亚洲论坛特别规划区等，建成了一批高端度假酒店及旅游房地产项目；西线点状布局、集约发展工业园区，规划建设洋浦经济开发区和东方化工城等；中部以生态环境保护为主，建立了生态补偿机制，确保“绿心”生态环境保护各项措施得到落实。《海南省社会主义新农村建设总体规划》实施以来，在推进特色村镇建设、中心渔港建设、重点农产品园区和示范区建设、文明生态村建设等方面发挥了重要作用。《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》实施以来，各项工作均在紧锣密鼓地推进。

市县总体规划稳步推进。各市县认真组织实施总体规划的同时，根据本市县实际，编制了分区规划、控制性详细规划、专项规划等，形成本市县较为完整的规划体系，在经济社会发展中发挥了重要的指导作用。例如琼海市在编制规划时，以万泉河为依托，以博亚洲论坛为品牌，依据“山、河、湖、海、泉”特点进行规划，把规划目标定位于几十年甚至上百年不落伍。在实施规划时，根据规划论证项目，形成远期、中期、近期相结合的建设计划，切实做到看准一点，建设一点。将琼海市嘉积城区万泉河东岸及周边建设成为柔情万泉河温泉疗养功能区，形成独特的滨河风光观赏胜地；对万泉河南岸则保持现状，留待今后再开发。海口、三亚、儋州、五指山市严格按照各项控规，不断完善城镇道路、市政管网等基础设施建设，城镇建设面貌日新月异，城市发展骨架基本符合规划要求，为将来城市发展保持了较好的开发形态。

乡镇规划及村庄规划逐步开展。海南省自2000年开展实施“百镇建设计划”、农村危房改造工作以来，以推进城乡一体化、建设生态镇(村)和实现城乡基本公共服务均等化为目标，加强小城镇规划和基础设施建设，加强对城镇化健康发展的引导，积极推进新农村建设，促进了全省村镇建设事业的快速发展，涌现出一批经济强镇和文明村镇。例如海口市秀英区镇海村改造规划，将镇海村定位为集商务、旅游、休闲于一体的具有渔村文化的风情小区。三亚市林旺安置区风情小镇建设，定位为与滨海高档度假酒店相互补充、特色鲜明、充分展示本土文化的新型旅游社区，从而提高失地农民的经济收入水平。

重点旅游景区、开发区规划初显成效。重点旅游景区、开发区规划执行情况较好，这些区域的开发对促进全省城乡经济社会发展发挥了示范带动作用。一是带动了全省旅游房地产业的发展。如三亚海棠湾、琼海博鳌千舟湾等11个省重点旅游房地产项目，2009年1月至今年6月累计完成投资196.6亿元，累计销售101.86亿元。三亚市坚持政府规划先行、统一开发和注重生态保护等原则，将海棠湾定位为“国家海岸—国际休闲度假区”，总体结构为“一点、一带、三区、六片、五楔”，严格控制规划实施。总投资430亿元，目前在建项目已达98个，已完成投资98亿元，区域内市政基础设施已初具规模。二是旅游资源价值得到充分体现。由于严格按照规划开发建设，投资环境和旅游环境大大改善，土地价值成倍增长，游客逐年增加，地方财政收入和当地群众收入大幅度增长。三是洋浦经济开发区、海口保税港区、东方化工城、老城开发区等经济开发区的大部分项目已经建成投入生产，逐步成为海南省的支柱产业，取得了显著的经济效益。

二、存在问题

海南城乡规划在省和市县各级政府共同努力下，取得了较好的成绩，但也存在一些问题：

规划编修工作与发展速度相适应的问题有待解决。省及市县虽然高度重视和加强规划编制工作，但与快速发展的城市建设要求、与建设国际旅游岛的高标准要求相比，不论是总体规划还是专项规划的编制、修订和审批工作，在个别市县还是存在一些滞后的现象。如一些市县新的总规出来后，控规没有及时跟进；有的景区规划、村镇规划对公共服务设施建设没有提出统筹安排措施等。又如海口市总体规划编制工作从2003年开始，已上报有关部门，但至今尚未获批复，目前主城区已完成的控制性详细规划，已不适应对建设用地的控制方向。

违法建设问题应引起高度重视。受经济利益驱使，城乡违法建设屡禁不止，已经严重影响了城乡规划的依法实施。据统计，今年1-6月，海口市已发现违法建设案件1256宗，建筑面积约95万平方米，但拆除面积仅为24万平方米；三亚市已发现违法建设案件1195宗，建筑面积约80万平方米，但拆除面积仅为22万平方米。

城乡规划监管机制尚待进一步完善。目前，海南省各市县普遍存在规划编制和管理力量薄弱，监督管理制度不完善的现象，造成村镇，特别是乡村规划的监管工作基本上处于空白状态。

三、意见和建议

经过一周时间的听取汇报、实地考察与研究，调研组建议：按照海南国际旅游岛建设发展规划纲要的要求，海南城乡规划在编修和实施过程中还需要进一步加强如下工作。

（一）根据海南国际旅游岛建设发展纲要的要求，尽快调整和完善海南城乡规划

海南国际旅游岛建设发展规划纲要是海南省经济社会发展的纲领性文件，海南城乡规划，不论是已经完成编制的，正在编制的，还是需要修订的，都要按照海南国际旅游岛建设的战略定位、发展目标和重点任务进行调整和完善，把国际旅游岛建设发展规划纲要的基本要求贯穿在城乡规划中，使海南城乡规划在国际旅游岛建设中真正发挥宏观调控作用。在编制和修订规划时，要特别注意以下几个问题。一是形成规划体系。不但要有省域规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，还要有重点旅游景区、开发区、国有农(林)场等特定地区规划；不但要有总体规划，还要有控制性详细规划和修建性详细规划。二是城乡规划要与产业规划有机结合。要善于抓住本地特点，挖掘自然禀赋的优势，将优势资源上升为当地支柱产业，围绕支柱产业进行城乡规划。三是高度重视城乡一体化建设。要使市县主城区、重点景区、功能开发区规划的项目向周边乡镇、村庄辐射，惠及百姓，努力推进城乡一体化建设进程，使广大农民充分享受建设国际旅游岛的成果。四是体现全省一盘棋的战略。要从岛屿地理单元的实际出发，把全省作为一个整体来规划，坚持局部服从全局，突出本地特色，保护和利用好山脉、湿地以及民族特色文化等自然资源。

（二）加大工作力度，推进旅游重点项目规划实施

要将旅游重点项目作为建设国际旅游岛的重要抓手，在完善全省重点旅游景区规划的基础上，坚持统一规划、统一开发原则，在规划项目的开发中，充分利用地形地貌，最大限度地保持山脉、水系、海岸、海岛、热带雨林等自然资源。重点旅游景区建设要结合资源特色来划分区域功能，合理定位，突出特色，进行差异化开发，满足多样化市场需求。要加快旅游基础设施和公共服务设施规划与建设，逐步形成海南旅游发展的核心竞争力，增强海南国际旅游岛建设的保障和支撑 能力 。海口市要努力解决支柱产业不突出、经济总量不够大的问题，发挥好省会中心城市带动全省经济社会发展的作用。三亚市要明确全国唯一热带滨海旅游度假城市的定位，控制好人口增长速度和城市发展规模，带动南部旅游圈发展。五指山、保亭等市县地处海南省生态核心区，是全岛的“绿肺”，要有选择性地开发高端精品项目，切实做好游客“玩在海边，住在山里”的“山”字文章。

（三）加大宣传力度，依法查处违法建设

违法建设代表的是个人私利，损害了公众和社会利益，严重影响城乡规划的依法实施，必须依法查处。在查处违法建设过程中，要注重宣传教育工作，充分利用新闻媒体宣传规划工作的法律法规，公开城乡规划，让广大群众了解城乡规划的重要性和必要性，让违法建设者知晓违法建设的危害性和后果的严重性，在全社会营造谴责违法建设、支持依法强拆的氛围。与此同时，还要善于抓住违建初期的有利时机进行强拆，避免建成后强行拆迁造成的巨大社会资源浪费和激化社会矛盾。

（四）加强队伍建设，完善城乡规划监管体制

编制和实施城乡规划，需要高素质、高水平的工作队伍和健全的管理体制。因此，一是要加强在职人员培训，尽快建立一支政治素质好、业务水平高的城乡规划管理队伍。二是要建立城乡规划管理工作公开透明机制，建立健全规划审批、规划调整和变更的听证、公布等制度，出台规划行政许可设定依据、实施过程和办理结果公开制度，让广大群众参与城乡规划的监督。三是要建立城乡规划信息网，及时公开城乡规划编制成果和规划审批信息，方便社会了解和掌握城乡规划信息。四是要增强依法执行规划的自觉性，不得随意违法、违规调整规划，从而保证城乡规划依法实施。要建立城乡规划行政责任追究问责制度，出台违反城乡规划处罚办法和城乡规划违纪违法案件线索移送办法等制度，进一步加强对城乡规划实施的管控。要发挥各级人民代表大会及其常务委员会的职能作用，支持政府履职，监督城乡规划依法实施。