海南省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国食品安全法》实施情况的报告

根据省人大常委会2010年工作要点的安排，省人大常委会组织执法检查组于今年5月中旬，对食品安全法实施情况进行了检查。检查组由省人大常委会副主任吴昌元任组长，副主任符桂花、符兴、康耀红任副组长，部分常委会委员、工委负责人和工委委员为成员，邀请了省发改委、财政厅、卫生厅、农业厅、商务厅、质量技术监督局、工商行政管理局、食品药品监督局等部门的有关负责人参加检查活动。这次检查的主要 内容 是：宣传食品安全法、普及食品安全知识的情况；配套规章制度的建设和执行情况；食用油的生产经营安全管理情况；食品生产企业、食品加工小作坊、小食店、小流动摊点的监管情况；食品添加剂、食品相关产品的安全管理情况；食品安全卫生监管队伍建设和财政经费安排落实情况；食品安全卫生的监督检测情况；对食品生产经营违法行为的处罚情况等。

检查组听取了省政府关于执法情况的汇报后，分三个小组赴儋州、临高、定安、海口、文昌、琼海、三亚、保亭、万宁等9个市县进行检查。三个小组分别听取了有关市县政府的汇报，定点和随机查看了农产品生产基地、农贸市场、食品批发市场、食品生产经营企业（店）、酒店、餐饮小店、学校食堂、食品检验检测中心、屠宰场、小作坊、农资市场、种植养殖场等80个点。同时，函请其余9个市县人大常委会开展自查。现结合各市县的检查情况和有关职能部门提供的情况，综合报告如下：

一、贯彻实施食品安全法所做的主要工作和取得的成效

食品安全法颁布实施以来，我省各级政府提高认识，加强领导，有计划推进监管体制改革，逐步加大监管力度，食品安全状况基本稳定。

（一）积极开展宣传培训活动，逐步提高食品安全法律意识和食品安全知识水平。

食品安全法和国务院实施条例颁布后，省政府领导及时批示，要求把贯彻实施食品安全法摆上各级政府工作的重要位置。各级政府及有关职能部门组织开展了大规模的宣传培训活动，提高了群众食品安全知识水平和防范 能力 。据初步统计，省卫生、农业、质监、工商、商务、食品药品监管等主要职能部门印发宣传资料120多种共140多万份，举办培训班400多期，参加培训人员5万多人次。省食品安全协会、海口市和海南大学联合举办了“罗牛山” 杯食品安全知识竞赛，为食品安全法的贯彻实施营造了良好的社会氛围。

（二）开展专项整治，严厉打击食品生产经营违法行为。

按照国务院统一部署，我省各级政府及职能部门，结合本地实际有针对性地开展了专项整治活动。2009年，在为期4个月的打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治行动中，共整治重点部位40个，重点单位208个，重点品种10个。

在专项整治工作中，省卫生、农业、质监、工商、商务等部门，查处了一批违法生产经营案件；海南出入境检验检疫局会同省质监、公安等部门，查处了格蕾公司从越南进口60吨不合格椰果，将海南临高海椰公司涉案人员依法移送司法机关处理；与海口海关合作，查处来自巴西、美国、法国、加拿大等境外的猪、牛、鸡的副产品共177吨，货值约190万元人民币，涉嫌偷逃税50万元，抓获涉案人员5名，批捕4人，提起公诉3人。

部分市县专项整治成效较明显。海口市查获高毒农药3300多公斤，假饲料添加剂600公斤，假劣兽药90多公斤，查处5家违法使用食品添加剂（钾明矾）和1家违法使用非食用物质（硼砂）的米粉加工点；三亚市查获假劣农资11000多公斤，查获违禁农药170多公斤，取缔无证农药店36家，罚款107万元，封存不合格食用油23000多公斤，查扣假冒名酒标值20多万元。各市县加大整治力度，打击违法犯罪行为，进一步净化了食品生产经营市场。

（三）逐步建立食品安全监管制度，着力提升食品安全水平。

按照食品安全法的规定，有关职能部门建立了食品安全调查与评价、市场准入、分级量化管理等多项监管制度，进一步细化监管措施，加强了食品生产经营各个环节的日常监管。特别是海南出入境检验检疫局积极创新监管模式， 努力 构建监管大质量工作机制，全面开展出口食品安全监控和风险预警工作，有效地促进企业主动提升质量安全管理能力，增强海南特色食品的国际市场竞争力。2009年海南出口食用农产品6929批，货值45948万美元，其中罗非鱼出口量已排在全国第二位。

在各级政府及有关职能部门的积极引导下，我省一批食品生产经营单位，加强质量监管，进一步提升了食品安全水平。椰树集团是国内目前最大的植物蛋白饮料椰子汁的生产企业，构建了一个互相制约的集团—子公司—班组三级把关的质量监管体系，保障食品质量安全。文昌春光食品有限公司，海南南国食品实业有限公司等，是生产经营海南特色食品为主导方向的私营企业，通过抓质量控制，公司在生产经营中得到发展壮大。国兴中学、定安中学、湖南师大附中海口中学、嘉积中学海桂学校等一批学校食堂和保亭县保城镇农贸市场等，制度较健全，管理较规范。

（四）无公害食品、绿色食品、有机食品生产基地建设取得新的进展。

全省农业部门积极引导企业和农民专业合作社进行安全食用农产品生产，现已建成50个出口出岛生产基地、24个农业标准化示范基地，推广设施农业13万亩、测土配方施肥400万亩。目前，全省共有306个无公害农产品、29个绿色食品、93个有机食品。

文昌创建食品安全示范市工作，于2008年5月通过了国家验收。目前，全市已建立农业标准化示范区32个，无公害农产品基地54个，整合了农业资源，规范了生产技术，辐射效果较好。澄迈县也已列为食品安全示范县建设。澄迈县推行“公司+专业合作社+农户+基地+银行”标准化生产，在政府的扶持下集中统一使用生物农药和低毒农药防治虫害，县政府还拨专款购买480盏太阳能防虫灯，在生产基地安装使用。目前，已建设示范基地45个，无公害产品认证25个。琼中县认定14个无公害瓜果菜生产基地，其中琼中绿橙基地13个共6900多亩，已审定为琼中绿橙地理标志产品，提高了产品的市场竞争力。

（五）财政投入总量虽仍偏小，但逐年有所加大。

多年来，我省共11个农产品质量安全检验站（中心）项目得到7954万元国债资金支持，地方配套投资3299万元；18个骨干农产品批发市场建设项目得到5324万元国债资金支持。省财政安排的食品安全工作经费和监督检测经费逐年增长，2008年37.6万元，2009年119.8万元，2010年180.6万元。此外，中央财政每年安排了专项经费，2008年188万元，2009年473万元。

部分市县财政经费投入较大。海口市三年来安排食品安全工作经费和监督检测经费共741.47万元，其中，2008年180.4万元，2009年324.57万元，2010年236.5万元；三亚市三年来安排1629.78万元，其中，2008年485.78万元，2009年395.6万元，2010年748.4万元；澄迈县三年来安排70万元经费，支持创建国家级食品安全示范县；陵水县2009年安排33.5万元作为食品安全工作监督检测经费。

二、当前我省食品安全监管工作存在的主要问题

（一）监管体制尚未理顺。

食品安全监管的生产、加工、流通、餐饮等主要环节，涉及十多个部门。食品安全法实施后，一些部门的职能需要调整。但是，目前省级和大多数市县的监管体制尚未理顺，与兄弟省市相比我们改革进展太慢，已严重不适应监管需要。如食品安全法要求，地方政府负总责，卫生部门牵头，我省至今未能落实属地管理责任。卫生与食品药品监管局的职能调整、衔接没有及时到位。相关配套法规规章滞后，导致出现监管空白和缝隙，如对初级农产品分散生产监管乏力，食品运输、仓储等环节的监管主体有待进一步明确等问题。超市现做现卖食品、前店后厂、小作坊、小食杂店、流动小摊贩等，既有生产行为，又有经营行为，有的还提供餐饮服务，监管主体责任不明确。省食安办、省食品药品监督管理局等一些职能部门，人才、经费和设备均严重不足。

（二）食品安全监管能力薄弱。

几年来，食品安全工作逐渐加强，但监管能力仍然薄弱。一是专业技术人员缺乏，且总体业务水平偏低。从各部门提供的情况和检查过程中发现，从事食品安全监管人员中，相当一部分人的食品安全法律和责任意识、专业知识和技术水平很低，基本不能胜任食品安全监管工作。二是技术装备落后，不能适应监督检测和服务检测的需要。我省食品安全卫生监管的各个环节，技术装备水平都不能满足监管需要，检测资源分散，低水平重复建设，部分市县没有开展监督检测，绝大多数市县的职能部门，能开展监督检测的项目不足日常监督检测规定应检测项目的50%，很多重要指标，在目前都无法进行检测。三是财政投入不足，不能满足日常监管需要。多数市县没有将食品安全工作经费和监督检测经费列入财政预算，只列支了人头经费，省级财政安排的经费也极少。由于没有正常的工作经费，食品安全卫生的日常监管就处于不正常状态。

此外，部分市县政府领导责任意识不强，对食品安全工作中存在的问题不闻不问，政府负总责的规定得不到落实；部分职能部门主要负责人和责任人，日常监管不到位，对应监管的单位和环节不清楚，出现监管盲区。

（三）法律宣传流于形式，食品安全意识和法律规定远未深入人心。

在检查中随处可见，经过精心准备的检查点问题成堆，反映了有关职能部门的工作人员基本不明确法律的要求，做假都做不好。检查组随机抽查的部位问题更多，监管者、经营者、从业人员均不明确法律对自身的要求。法律宣传决不能满足于印发宣传单、悬挂横幅和举办培训班，兄弟省市在报纸专栏解读、电视知识竞赛、办宣传月、宣传周的模式都值得我们借鉴。一定要让法律规定和相关知识、意识家喻户晓，形成齐抓共管，全社会高度重视的局面。

（四）农药经营市场混乱。

《海南经济特区农药管理若干规定》颁布实施以来，我省农药市场逐步规范，但高剧毒农药屡禁不止，其主要原因是对违法生产经营农药的打击力度不够大，如2009年，省农业部门查获高剧毒农药8000多公斤，各市县还查获了一大批假劣农资，但都没有溯源打击。农药经营店过多过滥，部分市县随意审批，降低门槛，有的小县农药店竟多达200多家。有些农药店旁边就是餐饮店，有些经营人员的食、住均在农药店里。

（五）食品生产（加工）企业、小作坊、糕点店等食品安全现状令人触目惊心。

相当部分食品生产(加工)企业，第一责任人食品安全卫生知识缺乏，进货渠道不明、台账不清、原料质量低劣且违规存放；绝大多数小作坊游离于政府监管之外，卫生环境极差，苍蝇、蚊子、蟑螂、老鼠乱飞乱窜，部分小作坊里有厕所、洗澡间、养猪圈等，脏、乱、臭、毒样样俱全，有些故意在食品中添加有毒有害或非食用原料；多数糕点店没有专业技术人员对食品添加剂、色素等的使用实行监控；多数从业人员没有健康证。本地特色小吃海南粉、酸粉、后安粉的加工作坊卫生现状让检查组的同志触目惊心，普遍都有看了以后不敢再吃同类食品的感觉，蛋糕、面包店的现状也让人有同感。部分职能部门的工作人员声称找不到这些小作坊，找到了也不清楚管理主体是谁。

（六）食用油市场亟待重点整治。

虽经专项整治，食用棕榈油仍然是我省当前食品安全的一个重大问题。2008年，我省整顿了食用棕榈油的经营市场，食用棕榈油由散装改成了有包装销售。但这种油的质量并没有提高，部分油抽检不合格。油的产地、生产厂家、生产时间均不清楚，经营者就将分装日期定为生产日期，将分装厂家定为生产厂家，误导消费者。由于层层分装层层污染，加上海南气温高、湿度大，质量问题和保存难度很大。据了解，普通家庭基本不食用，主要是餐饮行业和学校食堂使用。有资料显示，市场流通的食用棕榈油半数以上是通过走私渠道进来的，有着巨额的非法利益链。此外，全省各地还不同程度地存在“地沟油”回流餐桌的情况，火锅店、路边小食店、夜宵店尤为严重。最近还出现了争抢“地沟油”的治安案例，反映了其中的利益纠结。

（七）中小学校的师生食堂食品安全缺乏保障。

绝大多数中小学校，师生食堂由个体承包经营，卫生条件很差，有关部门和学校监管不到位，相当部分从业人员无健康证，承租人唯利是图，安全意识淡薄，食品安全卫生知识水平低下，进货台账不全，滥用食品添加剂，部分学校使用无任何标签标识的食用油，学校师生食堂食品安全问题令人担忧。检查组随机抽查的农村中小学食堂安全隐患更加严重，承包人刻意降低成本，使用霉变、过期的降价原材料，从业人员没有健康证、留长指甲，经营者基本没有安全意识，学校更没有应急机制，一旦出现安全事故，后果不堪设想。

（八）多数屠宰场、农贸市场监管流于形式。

大部分屠宰场没有对病害猪进行无害化处理的记录，多数屠宰场没有开展检验检疫，监管人员不值班，宰猪者可以自己随意加盖检疫公章；对私宰打击力度不够，私宰猖獗，屡禁不止。据有关部门反映，海口的拦海村和业里村日私宰量都在60-70头，部分猪肉直接销到各级各类学校食堂；三亚的羊栏和荔枝沟一带，私宰量约占全市总宰量的1/3；东方的八所村、小岭村、黄宁村，日私宰量约60头，约占全市总宰量的1/3。另外，绝大多数农贸市场监管不到位，没有开展监督检测。

三、贯彻实施食品安全法，进一步加强食品安全工作的建议

食品安全工作得到党中央国务院的高度重视，受到全社会的高度关注。安全重于泰山，做好食品安全工作，是海南国际旅游岛建设发展的重要内容。各级政府及其有关职能部门，要站在战略的高度，重视并切实加强食品安全工作。为此，检查组建议：

（一）依法理顺管理体制刻不容缓，要敢于创新，增强做好食品安全工作的责任感。

各级政府及其职能部门，要提高认识，依法理顺监管体制，从海南国际旅游岛建设发展的高度，创新管理机制，同时，要全面增强工作责任感。要全面落实食品安全工作地方政府负总责的规定，强化属地管理，调整职能、机构和人员编制，依照食品安全法的要求，落实卫生部门牵头，农业、质监、工商、商务、食监等部门各司其职，各负其责的管理体制，加强综合协调，不留死角，横向到边，纵向到底，事事有人管。建立职能部门和监管人员的责任档案，记录监管者对生产经营者的日常检查、指导和食品安全状况的变化情况，作为业绩考核内容。要逐级建立食品安全工作的奖惩机制，省政府要推动食品安全省级示范县建设工程，建立对模范执法、体制科学、机制健全、监管工作做得好的地区和部门的激励机制，同时健全问责制度，对尸位素餐、不作为的地区和部门的领导和责任人员强化问责，对出现严重事故的相关领导干部和责任人员严惩不贷。

（二）要全面规范农药的生产经营行为。

要认真贯彻执行《海南经济特区农药管理若干规定》，实施农药专营，清理淘汰不合规范的经营企业，加大打击违法经营行为的力度，逐步整合形成一定规模和品牌意识的连锁经营企业，对生产经营者和使用者实行信用档案管理。

（三）要高度重视学校的食品安全工作，切实解决学校食堂经营管理中存在的问题。

目前，各级各类学校特别是农村中小学食堂的食品安全问题，最令人担心。由于对外发包经营，劣质的或变质的粮、肉、油等食品时有流入学校食堂，威胁着师生的身体健康和生命安全。各级政府要安排专项资金，将农村中小学食堂的改造列入建设计划，力争在2-3年内完成。同时，订出时间表，依法收回经营权。有关职能部门要下功夫，用心监管，对食品的主要原料进货渠道要制订管理办法，务求保证全省几十万住校学生的饮食安全。

（四）要加大扶持和打击力度，实施食品生产经营准入和退出制度。

实行准入和退出制度，是食品安全监管的必要手段。各级政府要加大对食品安全生产经营领域遵纪守法企业的扶持力度，同时加大对违法行为的打击力度。当前，要重点做好几方面的工作：一是对生产经营高剧毒农药，严重危害群众生命安全的生产经营者，要坚决执行市场退出；二是对生产环境长期处于脏乱臭毒的小作坊，要坚决执行市场退出；三是食品生产经营者故意在食品中加入有毒有害原料的，要坚决执行市场退出，同时，要依法追究其法律责任；四是要加大对食品生产经营领域违法行为的打击力度，提高违法成本。

各级政府及其职能部门，对报告中指出的食品安全工作存在的问题，要采取有效措施，切实加以解决，使食品安全状况得到明显改善。省人民政府要将食品安全工作纳入“十二五”规划，统筹安排工作经费和监督检测经费，力争迅速改变我省食品安全监管现状；应结合小作坊、小餐饮店、小流动摊点、小排档、小食品商店等监管现状，抓紧出台行之有效的管理规章，使一线监管人员有章可循，待时机成熟时上升为地方法规。 

（此文章来自于省人大系统 2010 年度优秀调研成果汇编）