652262_关于创新自贸港法院组织体系推动三亚市分设基层法院的建议

关于创新自贸港法院组织体系推动三亚市分设基

层法院的建议

建议者：李武军    所属代表团：三亚

 人民法院承担着为自由贸易港建设提供司法服务和保障的重大职责。为贯彻党中央决策部署和习近平总书记关于海南自由贸易港建设的重要指示，落实《海南自由贸易港建设总体方案》的重要任务，海南省高级人民法院制定《海南自贸港法院建设五年规划（2021-2025）》，提出创新自贸港法院机构设置。三亚中院结合实际，在广泛调研的基础上，提出在三亚分设基层法院，得到了三亚市委、人大、海南高院党组的认可、支持。但分设基层法院任务艰巨、责任重大，亟需省委、省人大的认可、支持。

  建议

  在海南加快推进自贸港建设的背景下，早日在三亚分设基层法院，为人民群众特别是三亚市民游客提供优质高效的司法服务，助推三亚打造海南自贸港标杆城市，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，争创国际一流的自由贸易港。

  一、三亚市基层法院分设的必要性

  （一）三亚市基层法院分设，是深入贯彻落实习近平法治思想的需要

  党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地形成了习近平法治思想，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革，保证审判权依法正确行使，建设公正高效权威的司法制度，加强法治监督，是《法治中国建设规划（2020-2025年）》的重要内容，更是服务和保障“十四五”规划及2035年远景目标纲要的重要措施。三亚市分设跨行政区划法院，能够在兼顾解决法治建设一般问题的同时，紧紧抓住“地方保护”“行政干预”等“中梗阻”问题，构建新型诉讼格局，有助于更有效地维护中央权威、保障中央政令畅通、维护国家法制统一、助力法治政府建设，有助于打造更加稳定公开透明的法治化营商环境，有助于建设中国特色社会主义法治体系、带动国家治理现代化整体效能提升。

  （二）三亚市基层法院分设，是服务保障海南自由贸易港建设的需要

  高质量高标准建设自由贸易港是中央赋予海南的伟大使命。打造法治化、国际化、便利化的营商环境，不仅是习近平总书记的重要讲话精神和对海南的殷切希望，亦是《海南自由贸易港建设总体方案》和《海南自由贸易港法》的重要内容。当前，三亚对标“三区一中心”的战略定位，以旅游、现代服务和高新技术产业为主导，处在打造海南自贸港建设标杆城市的关键时期。此时分设基层法院充分发挥司法职能作用，适当增加法官员额数量，并设置特色、专业的旅游法庭、知识产权法庭，有助于加大产权司法保护力度，有助于降低市场主体解决纷争、维护权益的制度性交易成本，有助于稳步提升司法程序质量，有助于将三亚打造为纠纷解决成本低、质效好、司法公信高的城市，是不折不扣贯彻落实习近平总书记重要讲话精神、完成中央战略部署的应有之意。

  （三）三亚市基层法院分设，是系统推进自贸港法院建设的需要

  党的十八届三中全会提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，十八届四中全会提出要“探索设立跨行政区域的人民法院”，最高人民法院部署要“推动建立突破地域限制的审判组织体系”。为此，海南高院将“推动三亚市基层法院分设”作为探索法院审判组织新格局的重要工作任务。三亚市分设跨区划基层法院，具有人员编制、基础设施有利条件，对于优化司法资源配置模式，探索符合审判规律的司法改革具有重要意义，既能够迅速建立起体系完备、布局合理的审判组织，又能够建立涉旅游、知识产权等专业化审判机制；既能够为市场主体提供便捷、高效的司法服务，又能够破解地方保护、行政干预造成的诉讼“主客场”问题。

  （四）三亚市基层法院分设，是不断提升人民群众司法获得感的需要

  三亚市下辖四个区，陆地面积1921平方千米，常住人口103万余人，三亚为“候鸟”型城市，每年有半年时间城市居住人口达两百万以上，且三亚是国内游客首选的旅游城市，疫情爆发前过夜游客人数已达2396万余人次，2020年在广受疫情影响之下人数也达到1714万余人次，人民群众的司法需求多样。2021年，城郊法院受理各类案件突破40000件（截至12月23日受案40052件），同比增长43.83%，仅有员额法官57人，人均办案703件，位居全省第一，履行审判执行主业“连轴转”，在延伸司法职能、为民服务方面已稍显“力不从心”。因此，三亚分设基层法院，适当增加编制，并设置专业的旅游法庭、知识产权法庭，可以灵活、高效地化解矛盾纠纷，提升游客体验舒适度，助推海南南部八市县创新发展，对三亚建设国际旅游消费中心、布局重大科技建设有着明显助益。同时，分设基层法院可增设“一站式”诉讼服务和多元解纷平台，为群众提供多样化纠纷解决方案和权利救济渠道，方便群众诉讼，更贴近地回应民生热点，促进矛盾纠纷公正、高效、实质性化解，助力打造共建共治共享的社会治理新格局。

  二、三亚市基层法院分设的可行性

  （一）基层法院分设有先例可循

  随着经济社会的纵深发展，人民法院案多人少的矛盾日益凸显。2007年，经最高人民法院审批和中山市人大会议讨论通过，中山市依法撤销中山市人民法院，分别成立中山市第一人民法院和中山市第二人民法院。2008年，经最高人民法院审批和东莞市人大会议讨论通过，东莞市依法撤销东莞市人民法院，设立东莞市第一、第二、第三人民法院，极大地方便了当地群众诉讼。今年内，三亚两级法院组成考察组，先后两次赴广东省东莞市和中山市的中级和基层法院调研，形成初步考察报告，得到了三亚市委书记、海南高院院长的认可、支持。

  （二）三亚分设基层法院有人员支持

  三亚分设基层法院，在人员配置上，以城郊法院现有人员为基础、不足人员补足的方式配置。对于现有人员，以有利于审判工作开展为原则，建立法院班子选择和干警自主选择的双向选择机制，将城郊法院现有人员基本平均分配至两所基层法院当中。关于政法编制人员：员额法官缺口，建议通过全省员额法官选任工作选任逐步补充，并探索从省外各级法院法官、律师和法学专家中公开择优遴选。其他编制人员缺口，建议通过公务员招录工作补齐，并适当从省内、市内其他机构中择优选调。关于聘用人员：法院分设后，各法院辅助人员缺口，建议通过增加聘用制书记员名额及购买社会服务的方式逐步补足人员。

  （三）三亚分设基层法院有物质支持

  城郊法院现办公场所位于吉阳区榆亚路669号，占地面积25亩，于2017年11月建成并投入使用，法院分设后，可作为三亚市第一人民法院的办公场所。三亚中院预计于2022年4月迁入其新建审判大楼办公，现有审判综合楼、附属用房（车库、食堂等）、培训中心共计15826平方米，可作为三亚市第二人民法院的办公场所。办公场所可在升级改造后直接投入使用。关于法院分设后，两所基层法院运转所需财政预算支出，建议以城郊法院申报的2020年度预算中支出，可基本满足需要。

  三、三亚分设基层法院的宏观设计

  （一）指导思想

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面贯彻习近平法治思想，深入贯彻落实习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话、重要指示批示和中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》等重要文件精神，充分认识到三亚市基层法院分设对于三亚打造海南自贸港建设新标杆的重要意义，关系到三亚市自贸港建设的质量。以高度的责任感和使命感，以“一天当三天用”的干劲和超常规的举措，稳中有快，争取中央、最高法院和省委的支持，推动三亚分设两家基层法院工作取得实质性进展。

  （二）主要原则

  坚持党的集中统一领导。牢牢坚持党对法院工作的绝对领导，是人民法院始终保持正确政治方向、推进人民法院改革发展、建设人民法院过硬队伍的根本保证。深入贯彻习近平法治思想，在党委领导下加快推进三亚基层法院分设工作，不断推进符合司法规律的审判组织建设的理论和实践创新发展。

  坚持以人民为中心。充分认识到以人民为中心是习近平法治思想的重要价值追求，牢记司法为民宗旨，将其作为法院工作的一贯出发点和落脚点，深刻把握人民群众对公平正义的新期待，对矛盾纠纷化解的新期待，对便民利民举措的新期待，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  坚持服务大局导向。坚持围绕中央、省委、市委工作大局履职尽责，准确定位司法服务保障自贸港建设的结合点和着力点，充分发挥审判职能，深化司法体制改革，参与智慧海南建设，营造国际一流营商环境，自觉融入、服务、保障海南自由贸易港建设的大局。

  坚持统筹推进。在党委领导、政府支持下，积极争取上级法院及上级部门同意，稳步、高效推进法院分设工作平稳有序进行。统筹调配全省法院政法编制和审判力量，适当增加分设法院的人员配置，建立人力资源优化配套的人员管理机制。

  （三）工作思路

  加大改革创新力度。在机构设置、管辖范围、审判机制等方面进一步探索突破，推进司法体制改革向纵深发展，提升整改改革效能，营造国际一流法治化营商环境，形成既符合海南定位，有具有较强国际竞争力的自贸港法院建设体制、机制。

  配备高精审判队伍。以三亚基层法院分设为契机，强化教育培训，全面提升法官专业化审判水平，深入推进海南法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，打造一支政治过硬、业务精良、具有国际视野的高素质审判队伍。

  助力智慧海南建设。强化智慧法院建设，以便民利民为目标，推动互联网技术与审判方式、诉讼制度深度融合，推进“智审、智执、智服、智管”体系更加健全，建设成便捷优质、智能精准的现代公共法律服务体系。

  四、三亚分设基层法院的基本方案

  （一）功能定位

  分设的三亚市基层人民法院是国家的审判机关，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻习近平法治思想，深入贯彻党的路线方针政策和决策部署，依法行使审判权，履行司法审判职能，确保国家法律实施。对三亚市人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，依法向三亚市人民代表大会及其常务委员会提出议案，接受三亚市人民代表大会及其常务委员会的监督。

  （三）法院分设设想

  三亚市下辖吉阳、海棠、天涯、崖州四区，现有三亚市城郊人民法院（以下简称城郊法院）一家基层法院。综合考虑三亚四个行政区划的具体情况，海棠区、吉阳区位于三亚市东线，现有常住人口分别为11万余、44万余人，2020年生产总值378亿余元；天涯区、崖州区位于三亚市西线，现有常住人口分别为35万余、11万余人，2020年生产总值302亿余元。东西两线对比，海棠与吉阳区在人口与经济总量上略高于天涯、崖州区，但相差不大、相对平衡。三亚市中央商务区和崖州湾科技城两个重点园区分别位于吉阳区和崖州区，尤其崖州湾科技城重点面向南繁科技、深海科技和科教领域规划产业布局，发展势头迅猛，未来可期。随着自贸港建设推进，预估海棠、吉阳二区与天涯、崖州二区经济总量将会基本相当、人口分布基本平衡。从当前城郊法院案件受理来看，海棠、吉阳二区与天涯、崖州二区诉诸法院的纠纷数量亦基本持平。因此，在三亚分设两所基层法院，分别管辖东西线二区案件，较为适宜。关于分设两所基层法院的名称设想可效仿中山、东莞等地基层法院分设，以“第一、第二……”排序，名称定为“三亚市第一人民法院”和“三亚市第二人民法院”，第一法院管辖吉阳、海棠二区，第二法院管辖天涯、崖城二区。

  （三）管辖范围

  三亚市第一人民法院管辖三亚市吉阳区、海棠区的刑事、民事、行政等第一审案件；审理三亚市旅游合同、旅游产品、旅游经营者、旅游消费者等的涉旅游纠纷案件；受理不服其生效裁判的各类申诉和再审申请，对其中确有错误的，提起再审；依法审判上级法院指定管辖和交办的案件；执行其已经发生法律效力的第一审判决、裁定以及法律规定应当由其执行的其他生效法律文书和外省市（县）法院委托执行的案件。

  三亚市第二人民法院管辖三亚市天涯区、崖州区的刑事、民事、行政等第一审案件；管辖发生在三亚市、东方市、万宁市、五指山市、陵水县、保亭县、白沙县、乐东县辖区内，诉讼标的额在200万元以下的第一审一般知识产权民事案件（专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件、涉及驰名商标认定和垄断纠纷案件除外）；受理不服其生效裁判的各类申诉和再审申请，对其中确有错误的，提起再审；依法审判上级法院指定管辖和交办的案件；执行其已经发生法律效力的第一审判决、裁定以及法律规定应当由其执行的其他生效法律文书和外省市（县）法院委托执行的案件。

  以最高法院批复为准。

  （四）机构设置

  以城郊法院为基础，按照副处级别建制分设两所基层法院，以“小行政、大业务、大审判”的标准配备人员。

  机构级别。三亚撤镇设区之前，与广东东莞、中山等地同属不设区的地级市。东莞、中山基层法院分设后均按照副处级配置岗位职级，现城郊法院亦属副处级机构。仍按副处级分设两所跨行政区划基层法院，既有现实基础和需要，又有助于与区级政府沟通、协调，排除审判干扰、克服地方保护主义。

  机构编制。城郊法院核定中央政法专项编制157名，工勤10名，核定法官员额67名；现有在编人员140名，工勤10名，员额法官56名。基层法院分设后，建议从全省法院调配增加中央政法专项编制数量，并按照“小行政、大业务、大审判”的原则，以法官员额动态调整工作为契机，突破法官员额数量比例的限制，拟建议增加编制共计55名，两所基层法院各核定编制106名、配置法官60名。

  内设机构设置。《海南自贸港建设总体方案》要求进一步推动大部门制改革，融合分散在各部门相近或相似的功能职责。根据海南高院《关于加快推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》要求，如两所基层法院各设有政法编制106名，可设置十个内设机构。为保证分设的基层法院顺利运行，结合审判职能、案件数量、案件类型和人员规模等实际情况，建议按照立案+三大审判+执行+专业审判的职能模式，两所基层法院均设立6个审判业务部门，分别为：立案庭（诉讼服务中心）、民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭、执行局、专业审判庭（第一法院设旅游法庭，第二法院设知识产权法庭）。根据政工党务、司法政务、司法事务等职能，两所基层法院均设立4个审判辅助、行政部门，分别为：政治部、办公室、审判管理办公室和司法警察大队。

  派出机构设置。城郊法院现在四个行政区均设有派出人民法庭，以便于市区外人民群众诉讼。基层法院分设后，第一法院派出吉阳人民法庭、海棠湾人民法庭，第二法院派出天涯人民法庭、崖城人民法庭，人民法庭机构设置和办公场所保持不变。

  （五）创新设置

  三亚分设基层法院，在传统法院审判机构设置的基础上，可从三亚吉阳、海棠、天涯、崖州四个辖区特色出发，设置特色、专业审判庭室，提升纠纷解决的专业性。海棠区积极打造“国家海岸”高端滨海旅游度假区，吉阳区亚龙湾海滨风景区发展成熟，旅游资源相对丰富，可在第一法院内设立旅游法庭，集中管辖全市旅游纠纷，打造涉旅游案件的专业化审判机构，助推三亚国际消费中心建设。崖州湾科技城重点面向南繁科技、深海科技和科教领域规划产业布局，知识产权保护尤为重要，可在第二法院内设知识产权法庭，集中管辖现最高人民法院指定城郊法院管辖的知识产权案件。 

  三亚市分设基层法院，可以极大程度缓解案多人少矛盾，且有一定的现实基础，在上级部门的推动下，可操作性强，并有大量基层法院设立的经验可供参照，有成熟的设立准则、标准和规范可供借鉴，有丰富有效的管理手段，总体风险可控。