关于适时作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权海南省人民代表大会及其常务委员会就国际船舶登记管理等事项 制定自由贸易港法规的决定》的议案

　　一、 案由

　　去年以来，习近平总书记在2019年4月“一带一路”国际合作高峰论坛、6月二十国集团领导人峰会、11月第二届进博会等多个重要场合、重要时间节点的重要讲话中，多次强调加快推进海南自由贸易港建设。2019年全国人大正式启动了《海南自由贸易港法》的起草调研工作。在自由贸易港建设早期阶段，特别是在《海南自由贸易港法》出台前，如何紧紧围绕党中央确定的海南自由贸易港政策制度体系，把需要转化为法规制度、需要法规来规范保障的政策措施写入法规，通过可操作的制度规范来推进自由贸易港建设总体方案确定的具体政策和制度尽快落地实施，是在法治框架下推进海南自由贸易港建设中面临的紧迫任务。但仅以现有的调整法律法规的授权方式和海南的立法权限还不能完全适应这一任务的需要。

　　2018年4月13日以来，海南坚决贯彻中央12号文件，认真做好请求调法调规工作和海南地方立法工作，为海南全面深化改革开放提供法治保障。但在实践中遇到一些困难和问题。一是现有的以一揽子修改或一事一议方式请求全国人大、国务院授权调整法律、行政法规，存在周期长、协调难等问题。海南先后两次组织集中梳理各项改革措施需要调整法律和行政法规的规定，于2018年11月提出了第一批需要国家调整法律或行政法规的清单。经有关部门多轮研究和反复征求意见，直至今年3月，国务院才将清单中涉及法律的3项调整事项提请全国人大常委会审议（4月底全国人大常委会已审议通过）。由于海南自由贸易港建设时间紧、任务重，仅以调法调规方式难以保障自由贸易港建设早期政策尽快落地。二是海南现有的地方立法权和经济特区立法权不能满足自由贸易港建设的需要。自由贸易港建设需要海南按照中央关于“大胆试、大胆闯、自主改”的要求，在贸易、投资等方面探索更加灵活的政策体系、监管模式和管理体制，必然涉及对现行法律制度的突破或进行制度创新。但是，一方面，贸易、投资领域的基本制度只能由全国人大及其常委会制定法律，地方人大无权制定地方性法规和经济特区法规；另一方面，地方立法推动制度创新不仅遇到现行法律、行政法规的法律障碍，而且更多地遇到来自国家有关部门制定的各项政策、管理制度方面的障碍。为确保自由贸易港建设早期政策尽快落地，迫切需要赋予海南自由贸易港更大立法权，支持海南在贸易、投资等领域就国际船舶登记管理、境外人员专业资格认可、极简审批投资制度等事项大胆进行制度创新，突破现有国家规定或进行立法创新，为自由贸易港建设提供有力的法治保障。

　　二、案据

　　海南自由贸易港建设过程中许多事项需要国家授权制定自由贸易港法规，进行立法创新试验或者对现行有关法律、行政法规予以变通。在必要性上，这些事项或者存在法律障碍，没有国家授权无法推动；或者存在法律空白，需要全国人大支持进行立法创新试验。在可行性上，对这些事项授权海南制定自由贸易港法规，也可以实施落地。从紧迫程度考虑，建议全国人大常委会先对下列事项作出立法授权：

　　1、国际船舶登记管理制度。海南自由贸易港要建设西部陆海新通道国际航运枢纽，需要实施更加自由开放的航运政策，在海南推动国际船舶登记管理制度改革。通过实施国际船舶登记管理制度，吸引中资方便旗船舶回归和外资船舶登记，有利于带动海南的航运业、港口业、航运金融以及相关服务业的发展。与传统的船舶登记管理制度相比，国际船舶登记管理制度要求更开放、宽松的准入条件，需要在登记条件、船舶检验、船员配备等方面进行探索，实行船舶所有权登记形式审查、允许使用产权类电子证书、取消船龄限制、放开外国船舶验船机构法定检验、放开外籍船员限制等制度创新。但这些制度创新面临行政法规以及诸多规章、规范性文件的制约。例如，《船舶登记条例》规定船舶登记机关应当对船舶所有权登记申请进行审查核实；交通部《老旧运输船舶管理规定》将船舶分为五类，对不同类别的船舶有不同的船舶进口船龄限制和船舶强制报废船龄限制；《船舶和海上设施检验条例》规定从事国际航行的中国籍船舶，必须向中国船级社申请法定检验；国家海事局《关于旧船舶进口技术勘验有关事项的公告》规定旧船舶申请进口单位需要向船舶检验机构申请技术勘验，并取得其出具的《旧船舶进口检验报告书》；《船员条例》规定中国籍船舶的船长应当由中国籍船员担任，航运企业使用外国籍船员受到人社部《外国人在中国就业管理规定》的限制，需要国家和地方人事管理部门进行协调；实行高效、便捷的产权类船舶登记证书电子化，缺乏法律依据。这些规定与自由贸易港建设相适应的国际船舶登记管理制度的理念、目的、具体措施极不适应，满足不了实施国际船舶登记管理制度的要求，迫切需要授权海南立法创设一套新的登记管理制度。

　　2、境外人员专业资格认可制度。海南自由贸易港建设是国家的重大战略，需要聚四方之才，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。在海南实行境外人员专业资格认可制度，有利于自由贸易港快速吸引境外专业人才，为自由贸易港建设提供人才保障。根据人社部公布的国家职业资格目录（2019版），包括专业技术人员职业资格和技能人员职业资格共计139项，涵盖了经济、卫生、环保、建设、交通等各行各业，均由相应的法律、法规、规章以及规范性文件对取得资格条件、执业条件等作了规定。在海南实行境外人员专业资格认可，势必受到这些法律法规的限制。例如，《注册建筑师条例》规定外国人申请注册建筑师注册以及外国建筑师申请在中国境内执行注册建筑师业务，按照对等原则办理。如海南允许外国建筑师经备案后在自由贸易港内执业，即与对等原则相冲突，同时实施对等原则的权限也不在海南。《导游人员管理条例》规定在境内从事导游活动必须取得导游证，同时规定中国公民方可参加导游资格考试，如允许外国导游经备案后在自由贸易港内提供服务，则与条例规定相冲突。因此，有必要授权海南就境外人员专业资格认可制度制定自由贸易港法规，结合实际需求，在充分考虑安全性、可行性的情况下，适时允许各类具有境外职业资格的专业人士经备案后为自由贸易港内的企业和居民提供专业服务。

　　3、极简审批投资制度。海南近年来探索极简审批改革，最大限度地精简审批，优化审批程序和环节，取得了显著成效。海南建设自由贸易港，主要围绕旅游业、现代服务业和高新技术产业这三大产业，按照推进投资自由化便利化、进一步优化营商环境的要求，对涉及放宽投资主体准入、放宽市场准入、加快建设项目落地等方面的审批事项，深化和推广极简审批改革。但在投资领域继续深化和推广极简审批也存在法律障碍。例如，市场经营准入方面，《旅行社条例》规定旅行社取得经营许可满两年方可申请经营出境旅游业务，不利于吸引外资旅行社投资海南自由贸易港。工程建设审批方面，国家推行联合审图改革，已将消防、人防、技防等技术审查并入施工图设计文件审查，相应的可以考虑取消建设工程消防设计审查、人防设计审查等审批事项。但《消防法》《人民防空法》和有关规章、规范性文件对这两项审批作了规定。因此，有必要授权海南在旅游业、现代服务业和高新技术产业等领域进一步创新与自由贸易港适应的极简审批投资制度。

　　三、方案

　　授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南建设中国特色自由贸易港的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和基本法律原则，对国际船舶登记管理、境外人员专业资格认可、极简审批投资制度等事项进行立法创新试验或者对现行有关法律、行政法规予以变通，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

　　全国人民代表大会常务委员会关于授权海南省人民代表大会及其常务委员会就国际船舶登记管理等事项制定自由贸易港法规的决定（草案）

　　第十三届全国人民代表大会常务委员会第 次会议决定：

　　授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南建设中国特色自由贸易港的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和基本法律原则，对国际船舶登记管理、境外人员专业资格认可、极简审批投资制度等事项进行立法创新试验或者对现行有关法律、行政法规予以变通，制定海南自由贸易港法规，在海南自由贸易港实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。