司法救助是政法机关在办理刑事、民事、行政等案件过程中，为保障有生活困难或诉讼陷入困境的当事人及相关人员的合法权益而对其施行的生活救助、法律援助和人身安全保障。一直以来，人民法院是司法救助的主要主体，主要对象是在民事、行政诉讼中经济确有困难的当事人，主要方式是人民法院对其实行诉讼费缓交、减交和免交的救助。但近年来，一些地方法院开始尝试对刑事被害人实施救助，司法救助的对象扩大至刑事被害人，是司法救助工作的实质性突破，是法院工作统筹兼顾被告人人权保障和被害人权益保障的体现，对于落实宽严相济刑事政策，确保案结事了，促进社会和谐稳定具有重大意义。

一、完善司法救助的必要性

近年来，随着经济转轨和社会转型进程的加快，各种类型、不同层次的社会矛盾相互交织，引发了大量的民事、行政、刑事等纠纷。随着依法治国的推进，人民群众越来越倾向于依法维权，依法化解纠纷，社会纠纷的司法解决成为我国法治发展的重要标志。但由于公民个体诉讼 能力 、诉讼水平的差异，尤其是弱势群体的诉权救济能力严重不足，亟需国家司法机关的帮助、指导和减免相关费用，促进司法的可接近性。同时，有一些案件中的被害人，人身和财产权利遭受不法侵害后因罪犯判刑或无可供执行的财产而得不到赔偿，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。有的由此引发当事人反复申诉上访甚至酿成极端事件，损害了当事人合法权益，损害了司法权威，影响社会和谐稳定。

为了有效化解这一矛盾，促进和谐社会建设，目前全国各地探索建立了司法救助金制度，将司法救助金纳入政法委统一管理、审批，并将刑事被害人救助工作纳入司法救助体系之中。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，为进一步加强和改进司法救助工作指明了方向。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》要求健全国家司法救助制度。各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，及时给予司法救助。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门经过深入调研论证，去年初制定下发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，明确了救助条件和范围、细化了救助标准和程序、规范了救助资金的使用管理，要求地方各级财政部门将国家司法救助资金列入预算，统筹安排，建立动态调整机制，尽快把这项制度建立、运行起来，切实解决好信访群众法度之外、情理之中的问题。

二、司法救助存在的主要问题

（一）司法救助制度缺乏专门立法。司法救助体现的是国家对公民负有的保护义务，在公民遭受侵害且这一侵害后果无法及时有效通过司法途径予以赔偿时，国家承担的是代位补充责任。从世界范围来讲，司法救助的完善与否，体现出的是一个国家的文明程度，代表的是一个国家法治的水平，所以世界主要法治国家都专门制定关于司法救助的法律，如英国、美国、澳大利亚、新西兰等国都专门制定了《刑事损害赔偿法》。我国有关司法救助的规定，分别体现在刑事、民事的法律文件中及相关的司法解释或行政法规中，前述的两份《意见》亦是文件，法律位阶较低，难以全面对司法救助制度进行规范和设计，在实践中不能得到有效的运行，不能充分发挥制度预期的作用。

（二）司法救助资金保障不足，无法满足救助需要。司法救助在传统上体现出的是人民法院对于诉讼费用的减缓免，司法行政部门提供的法律援助，但随着社会发展，越来越多的民事、刑事被害人无法通过诉讼获得有效赔偿，致使法律陷入“打白条”的尴尬中，而通过司法救助履行补充赔偿责任成为国家的义务，但司法救助资金也主要来源于各个部门的办公经费、调拨资金等，缺乏政府专门财政预算的支持，数量有限；同时，也缺乏个人、企业等社会资金的捐助。

（三）司法救助形式单一，各种措施之间缺乏必要的配合与支持。当前司法救助以发放司法救助金为主要形式，同时有诉讼费用减缓免、法律援助、法律指导、诉讼救济等形式。但如何把握以上措施的适用条件，整合司法救助资源则成为难题，同时如何与社会救助相结合也是司法救助有效发挥作用的障碍所在。

三、推进司法救助的几点建议

（一）在立法层面制定统一的《司法救助法》。应当将当前散见于个部门法、各司法解释、行政法规、部门文件或联合文件中关于司法救助的规定，统一到《司法救助法》中，明确司法救助的宗旨，司法救助的方式，实施司法救助的条件，实施救助的程序，司法救助的保障、司法救助的监管等。

（二）整合司法救助的各种形式，将司法救助与社会救助相结合。司法救助是司法部门为主体对涉法涉诉人员实施的司法救助，目前分散于各个部门中，由各个部门自行实施，难以有效发挥作用，应当遵循司法规律，建立以人民法院为中心的司法救助实施制度；同时将司法救助与社会救助相结合，多管齐下，有效化解社会矛盾，促进社会和谐。

（三）依法保障司法救助资金及时到位。各级政府应将国家司法救助资金列入财政预算，并建立动态调整机制，切实给予保障。已经建立的刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，统一合并为国家司法救助资金。各级财政结合中央政法转移支付资金情况，对各地所需国家司法救助资金予以适当补助。

（四）拓宽司法救助金来源渠道，扩大基金数额。建议建立以财政预算拨款为主，社会募集等多种渠道为重要补充的司法救助金制度，拓宽救助金来源渠道，确保司法救助制度的实施能够真正体现其建立的宗旨，实现司法为民，促进和谐社会的构建。除财政专项拨款外，还可以考虑以下来源：一是公、检、法追缴的赃款、赃物、罚没款物及公安机关查处交通违章的罚款按比例提取。司法救助金应当尽量取之于案用之于案，政法机关可以通过加大对刑事经济犯罪案件中罚金的判处和执行力度，及针对目前交通肇事案件多，赔偿数额大的实际，争取相关部门支持，从刑事犯罪案件中追缴的违法所得、赃款赃物、罚款、没收的财产、上缴的诉讼费及查处交通违法等资金中按照一定的比例提取，作为司法救助金的补充来源。二是被告人服刑期间的劳动所得。刑事案件被害人的司法救助金来源于刑事案件被告服刑期间的劳动所得，不仅符合法律责任承担理念，而且有助于罪犯的改造。可以考虑从被告人服刑期间的劳动所得中提取一定比例作为司法救助金用于刑事被害人救助工作。

（五）明确司法救助对象，扩大司法救济范围。当前关于司法救助的对象仅限于自然人，对社会组织、法人不予救助。但现实中“经济确有困难”的法人或其他组织请求司法救助的情形客观存在，例如企业严重亏损濒临破产，企业遭受重大自然灾害或意外事故时，确实会遇到无力负担诉讼费而又确需通过诉讼来清收对外债权维持职工生活费用的情形，特别是类似于社会福利机构和救助管理站的公益组织参与诉讼的情形，因此应当将符合条件的法人或其他组织纳入司法救济范围。

（六）完善司法救助的程序。建立司法机关依职权告知和当事人主动申请并行的启动模式，建立复议程序，当事人对驳回救济申请的决定不服的，有权向上一级法院提出复议申请，上一级法院根据具体案情可分别作出撤销、维持的终局决定。

（七）建立司法救助保障制度。司法救助要充分发挥社会资金的作用，使司法救助真正成为取之于民、用之于民、惠之于民的社会参与行为，成为社会保障机制的一部分，可参考引入诉讼保险制度。西方施行的诉讼保险制度是投保人通过购买确定的诉讼险种，在自己与他人发生诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。意大利和北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威等国，推行诉讼保险制度，即公民个人或法人、其他组织在纠纷发生前，每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用，一旦将来发生诉讼事项便可通知保险公司，由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用，以保险制度分担诉讼费用，预防支付诉讼费用的经济财务危机，从而减轻国家负担。

（八）建立司法救助监督制度。鉴于当前司法救助在实

践中被当事人滥用、骗用，出现“欺骗救助”以及由于标准不一，各部门自由裁量权过大，出现“人情救助”的弊端，应当建立专门的监督机构对司法救助制度的运行、实施进行有效监督。同时要设立相关罚则，具体如下：对于滥用诉讼权的，应取消司法救助，并予以相应罚款制裁；对于骗取司法救助的，应当责令其补交诉讼费用，否则以妨害诉讼行为论处；对于显无胜诉希望，恶意诉讼的，在决定诉讼费用负担时，可根据其申请司法救助中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚；对于怠用职权，应当救助而不救助或者滥用职权，不应当救助而救助的，应当追究责任。