关于制定《中华人民共和国护士法》的议案

一、案由

护理是医疗卫生事业的重要组成部分，为健康中国建设发挥了重要作用。护理人员包含了两部分群体，一部分是执业护士，另一部分是非执业护士。国家卫健委发布的数据显示，截至2020年底，我国注册的执业护士总数达到470多万，其中具有大专以上学历的护士超70%，护士队伍学历素质和专业服务能力均在不断提升。此外，护理服务质量及基层护理服务能力持续提高，各地基本实现二级以上医疗机构优质护理服务100%覆盖。多地积极开展“互联网+护理服务”试点，实施老年护理服务发展工程，探索推进老年居家医疗护理服务。护理工作的专业范围已拓展到预防疾病、保护生命、减轻痛苦和促进健康等方面，护理人员在推动我国的医疗卫生事业发展和促进全民健康中发挥了极其重要的作用。特别是面对突如其来、防控形势严峻的新型冠状病毒肺炎疫情，她们以血肉之躯守护在城市安全的最前线。新冠肺炎患者集中收治，亲人无法陪同，患者的一应生活都由护士照料。护理人员与医生、医院感染控制等专业人员并肩作战，为挽救患者生命、护佑健康、控制疫情发挥了重要作用。与此同时，非执业护士（护理员）在维护全民健康、解决生活照护问题方面所起的作用是不可替代的。特别是在人口老龄化日趋严重的情况下，大量空巢老人无法在日常生活中得到子女的悉心照料，老年人的生理功能和生活能力随年龄增长出现不同程度的退化，对于专业养老护理的需求迅速增加。护理员是养老护理服务的提供者，对推动老年服务事业发展起到至关重要的作用。未来，随着人们对医疗服务质量的需求提升、全生命周期健康理念的普及等，护理人员在医疗卫生事业中的价值将愈加凸显。

我国于2008年以国务院令颁布《护士条例》，旨在“维护护士的合法权益，规范护理行为，促进护理事业发展，保障医疗安全和人体健康”。该条例实施以来，促进护理事业取得显著成效，在医疗、预防、保健、康复工作中发挥着重要作用。但“条例”是行政法规，不是法律，强制性和约束力较差，关于护士的职业伦理、教育培训、护士配备水平、护士执业风险等相关的配套立法尚未制定，有关护士权利的具体内容过于泛化，难以实践。已颁布14年的《护理条例》不能满足当今时代下护士工作的需求，也无法使护士权益得到充分保障。

二、案据

（一）护士多元化职业需求无法得到满足。截至2018年底，我国60岁及以上老年人口数为24949万人，占总人口的17.9%；超过65岁以上人口数达到16658万人，占总人口的11.9%。约有3300万老年人部分失能或全部失能，预计到2050年，我国失能老人数将达到9750万人。失能、高龄、空巢老人不断增多，人口老龄化不断加重，我国护士总量不足的问题日益凸显。护理员作为医疗辅助人员之一，在减轻护理人力资源压力、为老年人提供生活照护的同时能更好地适应当前医疗卫生行业的发展需求。但《护士条例》第二条指出当前条例只针对经执业注册取得护士执业证书的护士，不包括非执业护士（护理员），他们的合法权益和执业护士一样需要得到维护。

且随着社会的发展、疾病谱的变化以及人们对生命高质量的追求，护士的工作领域不断拓展延伸，新的护理服务模式如伤口造口、静脉治疗等专科护士、护士多点执业、“网约护士”等不断涌现，社会对于上门护理服务、“互联网＋”护理服务等需求激增，护理服务逐步延伸到长期护理、临终关怀、康复保健、护理院、社区护理等各个领域，但目前《护士条例》中并未涉及这些新的服务形式，尚未形成规范、权威的准入标准、执业范围和培训考核标准，护理工作的信息化、网络化缺乏法律保障，难以充分发挥护士在护理工作中的效能，限制了护士执业的多元化发展。

（二）护士合法权益无法得到保障。在现阶段的社会环境和医疗环境中，护理工作的重要性仍然没有得到社会的普遍认识，许多患者对护理工作仍然存在偏见和不理解，对护士不尊重，护患纠纷依然是严重的社会问题，且在纠纷过程中护士处于弱势，易被伤害。尽管当前《护士条例》总则第三条规定护士的人格尊严和人身安全不受侵犯；第三十三条规定，阻碍护士依法执业，侮辱、威胁、殴打护士，或者侵犯护士其他合法权益，应当视情况给予治安管理处罚或者刑事犯罪惩罚。但这些条款未规定侵犯护士人格尊严、人身安全将会承担何种法律后果，难以指导医疗机构有效处理护患关系。这也是实践中护士地位低、护士难以获得社会尊重、护士权益难以得到实质性保障的重要因素。且护士群体中女性占比高，加之生育和工作强度高等因素影响，护士的离职率逐年升高，但目前医疗机构护士配备标准和权利义务尚未明确，相关激励奖励制度不完善，护士合法权益无法得到保障。

（三）现行法律对于重大传染病疫情下护士保障不足。自新冠肺炎疫情发生至2020年2月29日，驰援武汉地区的全国各地医务人员有4.26万人，其中68%是护士，约2.86万人。此外，坚守在各省市的一线医务人员中，400多万名护士是最大的抗疫群体。护士在高危感染的环境下冒着生命危险日夜守护患者，用专业照护和大爱精神、温暖护理帮助患者抗击疾病，而患者也因为护士的陪伴获得信心和希望，彰显了重大传染病疫情下护士的专业价值和社会价值。作为抗击新冠肺炎疫情医护队伍的中坚力量，她们为抗疫阻击战的阶段性胜利发挥了重要作用。但在重大传染病疫情下，现行法律对护士保障的不足也逐渐凸显出来。如《护士条例》第八、九条规定，护士应当在注册的执业地进行执业，需要变更执业地的应当按照条例办理相关的变更手续。在发生重大传染病疫情的情况下，这些条款限制了护士的执业地点，难以满足护理实践的发展需要。《护士条例》第二十条对医疗卫生机构保证护士配备数量作出了概括性规定，但是当重大传染病疫情出现时，依然存在护士配置不足、人员短缺的问题，加重了护士的工作负荷，这不仅影响护理质量和患者安全，还增加护士的职业风险。且由于当前《护士条例》缺乏对被感染护士提供隔离治疗的规定，护士的生命安全也无法得到合法保障。与此同时，由于学校护理教育中未纳入重大疫情防控课程设置，当前护士缺乏重大传染病医学教育背景，缺少相关专业知识培训，心理素质不稳定，缺乏心理救援知识和技能等问题。关于疫情防控护士的培养，相关法律未给予明确要求和保障，使得护士的培养难以并入法制化的轨道。因此迫切需要制定护士法。

三、方案

护理立法应当坚持问题、需求导向和与时俱进的原则，保障所有护士的权益不受侵犯以及在权益受到损害的情况下可以有法可依，也要规范所有护理从业人员的行为，保障护理活动的正常运转，促进护理行业的蓬勃发展。建议在修改和完善现行《护士条例》（2020年中华人民共和国国务院第726号令）的基础上，制定《中华人民共和国护士法》，填补我国护士立法的空白，为护理工作者营造有法可依的执业环境。建议增加和完善以下内容。

（一）建立普通护士、专科护士、网约护士、护士多点执业等多种护理服务模式的执业制度，以满足不同层次护士的需求，促进护理事业的发展。护士行业从产生之初就处于不断进步和革新的过程中，护士立法只有跟随时代发展而适时更新，回应护理实践中出现的问题，满足护理职业发展需求，为护士执业和职责行使提供法律保障，才能真正促进护理事业的发展。因此，《护士法》应包含执业护士和非执业护士两个层面。且随着护理服务领域扩大及服务内涵拓展，应充分调研我国多种护理服务模式的现状，规范培养策略和考核标准，制定岗位职责，建立岗位管理体系，以法律的形式建立普通护士、专科护士、网约护士、护士多点执业等多种护理服务模式的注册制度。在法律约束及保障下，推动开办护理院、护理站、“互联网＋”护理服务工作落地，吸引更多的有能力、富有临床实践经验的专科护士体面执业、实名出诊或多点执业，以满足护士多点执业需求，解开护士执业瓶颈，推动优质护理资源上下贯通的激励机制，更好地满足人民群众多样化、多层次的健康服务需求。

（二）制定符合新时代护士权益保护和护理发展需要的法律制度，促进全民健康。护士作为为人类健康服务最庞大的专业群体，应由法律明确其权益、义务。要结合国情，借鉴国际护士立法经验，建立适应新形势的规范、权威的准入标准、执业范围和培训考核标准等，为护士权益保护和护理发展提供法律保障是时代所需。一是严格规范护士的注册、执业行为，明确护士不履行法定义务、不遵守执业规范的法律责任。进一步明确护士的工作职责、范围、义务和应承担的法律责任，规划护理人员的执业资质和职业生涯，激发护理人员的工作热情，有利于提高临床护理服务质量，最终促进人民群众的身心健康。二是从法律层面明确规范医疗机构护士配备比例，有利于促进医疗机构增加护士数量和护理事业的长远发展。此外，《护士条例》第二十条医疗卫生机构配备护士的数量不得低于国务院卫生主管部门规定的护士配备标准。第二十八条卫生主管部门对‘违反本条例规定，护士的配备数量低于国务院卫生主管部门规定的护士配备标准的’医疗卫生机构依法给予处分。建议《护士法》对以上2条内容进行细化，以使医院依法配备足够的护理人员。三是强化政府部门、医疗机构的职责，保障护士合法权益，明确护士应当享有的权利，改善护士的工作环境和薪酬待遇。营造全社会形成尊重护士、关爱护士的良好氛围，促进护士救死扶伤、全心全意为人民群众健康服务。

（三）审视重大传染病疫情下的护士价值，完善相关法律法规。护士是医疗团队中抗击传染病疫情的中坚力量，其人身权益、职业权利等存在受到侵害的风险，法律应当尤其重视为防控疫情的护士提供保护和支持。传染病防治是一项需要不断更新知识、提高实践能力的工作，应定期为护士开展传染病防治知识和技能培训能有效增强护士应对传染病的能力，鼓励护士积极进行有关传染病的学术研究、交流有利于护士了解理论研究的前沿问题，提高自身防护和救治患者的技能，不仅是对护士本身的保护，也是保障患者安全的有力措施。同时，在学校教育中纳入相关课程并建立专业的培训机构，使得疫情之下护士的培养纳入法制化的轨道；坚持严格的培养条件，从专业、身体、心理等多方面进行综合权衡和考量，保证培养效果；确定科学的培养内容，既要坚持理论与实践相结合，也要注重对身体和心理的双重训练。其次，应当在护士立法中完善保障护士配置的规定，建立重大传染病疫情下的应急机制，充分保障护士的人员配置、合理排班，保障护士有充足配置的休息时间以提升抗疫成效。最后，新冠肺炎疫情防控中，为减少人群聚集，线上医疗、线上护理服务发挥了独特的作用，也亟需法律制度的保障。

（四）建立完善的护士处方管理规范，推进护理服务专业化进程。提高护士队伍的专业化能力，更好发挥护理工作者在健康中国中的作用。推进开办护理院、护理站、安宁疗护中心工作落地，赋予专科护士处方权，以期实现慢性病的健康管理、降低医疗成本。目前，全球已有22个国家和地区开放了护士处方权，并有一定法律法规来保障和规范护士处方。实践证明，护士处方权可应用于轻微疾病，例如社区患者、姑息照护、疼痛管理等。但我国护士目前不具备处方权，专科护士的业务范围、收费标准等更无明确规定，专科护士开诊受到一定程度的限制，执业存在风险。通过《护士法》建立一套完善的护士处方管理规范，并界定处方权护士的准入资格，明确护士处方权的应用范畴。给予护士行使处方权相应的劳动价值补偿，并将此收费项目纳入医保，使收益与风险并存，以鞭策与激励护士处方行为，提高其自主权与积极性。同时促进医护合作、利于医护平衡发展，扭转“重医轻护”的传统观念，使更多的患者受益，助力健康中国战略实施。

（五）鼓励护理人员参加高等教育和继续教育，提高护士的综合专业素质。随着医疗卫生事业的发展，当今时代对护士的专业素质和技能提出了更高的要求，我国尚无针对护士教育培训的相关法律法规。由于我国高等护理教育起步较晚，护理人员学历层次普遍偏低，不能满足社会发展对医疗服务的需求。虽然近年来高校扩大了招生量，加大了对研究生层次护理人员的培养，但与西方国家相比，仍存在较大差距。此外，部分在职护士由于医院重视不足、工作繁重等原因，时间、精力有限，护士对参加继续教育的积极性也大打折扣。通过《护士法》对专科护士、处方权护士、多点执业护士的准入资格中学历水平进行规定，加强护士对提高自身学历必要性的认识，提高其自主性和积极性。同时给予护理人员一定的鼓励和支持，使其有更多的时间和精力参与继续教育，掌握和优化知识结构，在提升自己专业水平和综合素质的基础上，为患者提供从生理到心理及精神上的多层次、全方位的专业护理服务。从而为加速护士专业化、专科化队伍建设，推进护理教育向着层次合理、质量优异目标迈进奠定基础。通过制定法律保障护理人员受教育的权利，推进护理教育向着层次合理、质量优异目标迈进，使培养的护士让群众满意、让社会满意、让自身满意。