未成年人，是指没有达到法定成年年龄的人。对于成年年龄的判断标准，各国立法有不同的规定。例如法国规定成年年龄为18周岁，日本规定为20周岁，根据我国的《未成年人保护法》第2条以及我国的《民法通则》第十一条、十二条之规定，在我国，未成年人是指未满18周岁的公民，目前约有2.8亿人。

监护是指为保障无行为 能力 人或限制行为能力人的合法权益，如未成年人和精神病人，而对其人身、财产和其他合法权益而依法实行的监督和保护措施，其目的在于保护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的合法权益，维护正常的社会秩序。

未成年人监护即是指为保障未成年人的人身、财产、受教育权、健康成长权等合法权益，由其父母或近亲属所实施的保护、救助制度。未成年人监护制度在发展初期是属于传统的民事私法领域，但随着社会的发展，人们逐渐认识到：未成年人是一个国家的未来和希望，是一个民族的“朝阳”，保护未成年人的健康成长不仅仅是公民的私人事务，更关系到国家、社会的未来发展。为保护未成年人的健康成长，为其成长发展提供物质支持、精神支撑、正确引导、合理控制就成为国家、社会、家庭的重要职责。未成年人监护制度呈现出社会化、国家化的样态，未成年人国家监护正是监护公法化的产物。监护制度的最新发展定义：是国家或在国家监督之下，由特定的个人、社团机构、官方机构对特定的人的人身和财产实施保护、救助的制度。这种制度对国家来说有两种职责，一是在认为没有适当监护人的时候，由国家充当监护人;二是在有适当监护人的时候，国家是最终的监护监督人。

从制度实践来看，世界上两大法系主要国家如英美德法日等都相继通过立法，明确国家在监护方面应有的职责，监护制度逐渐呈现出公法化的发展趋势。监护已不再被认为是个人或者家庭的私事，各国都建立了专门的机构来行使对特殊被监护人的监护。如英国有收养和寄养联合会，美国各州都成立了儿童福利局,法国设立了社会援助儿童部门，德国设有青少年局，意大利设置了监护法官，日本有家庭裁判所，台湾地区则以当地社会福利主管机关为公职监护人。国家的这种公职监护作为亲属家庭监护的补充，符合时代发展的要求，是服务型政府、责任型政府的体现。

从目前法律规定来看，由于我国尚未制定《民法典》，目前关于监护制度主要规定于《民法通则》中，同时以《婚姻法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《收养法》等特别法为配套；此外，最高人民法院《关于贯彻执行< 中华 人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》（以下简称《民通实施意见》）、《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称监护意见）等司法解释中亦有规定。我国的未成年人国家监护主要体现在三个方面：对于没有父母、其他近亲属担任监护人的未成年人由其父母所在单位或未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门来担任。由民政部门对流浪乞讨或者离家出走的未成年人承担临时监护职责，对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构承担长期监护职责。指定不服而提起诉讼的，就由人民法院来裁决；监护人不依法履行监护职责或侵害了被监护人的合法权益时，人民法院根据相关人员或单位的申请，可以撤销监护人的监护资格，因此给被监护人造成财产损害的，监护人要负赔偿责任。从制度实践经验来看，民法所规定的由单位、村民委员会、居民委员会作为监护人缺乏现实可行性，因为他们没有政府财政的投入，又没有专门担任监护人的工作人员，在实际生活中，完全不符合充当监护人的条件。民政部门作为监护人缺乏现实的操作性，我国法律对此规定过于笼统，既没有规定民政部门担当监护人的具体条件，也没有规定执行部门和相应的程序，更没有违反监护责任的法律后果，使这一规定流于形式。人民法院承担的涉及监护职责的裁判过于被动，无论是裁定监护人诉讼还是撤销监护人诉讼都依赖于相关民事主体的主动提起，相关民事主体也未予以明确，实践中也较难发挥作用。因此，我们从新闻媒体中不断读到“益益事件”、“南京幼女饿死事件”、“女童在猪圈生活八年”等因家庭监护缺失或不能，国家监护却未能及时兜底而发生的悲剧。事实上，如“南京幼女”、“猪圈女童”即学者所定义的“事实孤儿”，指父母双方或其中一方虽然没有死亡或失踪，但事实上不能提供经济支持和照料的儿童。一般可以分为三个类型：第一类是由父母入狱而形成的，第二类是由父母离家而形成的，第三类是由父母疾病而形成的。虽然我国“事实孤儿”的数量没有明确的统计，据有关学者估测为60万人，而且由于相关法律规定的不足，国家监护制度的缺位，这部分人事实上长期处于被忽略的地位，事实上也是处于无人看护的境况。“南京饿死女童事件”、“女童在猪圈生活八年”在刺激国人神经的同时，也让人们更加关注我国未成年人监护制度的不足，“建立国家监护制度、托底父母监护失能”成为专家学者、政府机关、大众舆论共同的声音。

一、我国现行立法关于未成年人国家监护规定的不足：

1、规定流于形式。由父或母所在单位担任未成年人的监护人，在社会转型期的今天就更无实现的可能了，因为原计划经济下单位承担职工生老病死的职能已经社会化，单位有其自身的生产工作功能;由居(村)民委员会担任监护人，很难保证被监护人得到有效监护并健康成长，因为作为群众性自治组织的居(村)民委员会既无专门经费也无专门人员来承担监护责任，履行监护职责; 民政部门特别是专门的儿童福利机构作为承担国家监护人的专门实施主体， 理论 上说应可以是适格的监护人，但程序不明，又很难真正得以实施。

2、未设立监护监督人制度。我国现行立法没有监护监督人制度，虽然为解决未成年人遭受来自其监护人的监护侵害的问题，民法通则第十八条第三款，未成年人保护法第五十三条规定了被监护人权利遭受监护人侵害时，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人资格 但这里的有关人员或者有关单位究竟是谁? 我国法律并没有明确规定，致使该规定流于形式。其次，未成年人保护法第六十二条虽然对监护监督措施作了补充规定：监护人所在单位或基层群众性自治组织和公安机关可以对监护人的违法行为予以劝诫制止和行政处罚。但该规定过于原则，没有实施的具体程序。

3、未依法设立临时救济制度。在实践中，未成年人因为受到父母或其他监护人的虐待或者基于家庭变故也没有其他亲人而陷入了无人监护的境地，或是因为监护人争夺监护权而漠视未成年人合法权益，或是监护人推诿监护责任而使得监护落空。对于这些情况，需要有临时监护措施的及时介入来保护未成年人合法权益。但是在我国法律实践中，对于这种情况缺少法律的约束。比如我们可以看到在相关报道中，父母对孩子实施家庭暴力，一开始总是居委会、妇联等社会组织对父母进行教育，寄希望于通过说教使得父母悔悟，即使介入了国家警察 力量 ，也主要停留在进行批评教育或行政处罚的基础上，而并没有中止父母的监护权，使得受虐待的孩子与父母采取措施隔离起来。这样有的父母在人前信誓旦旦不再打骂孩子，但实际上一旦孩子回到自己身边却变本加厉，以致于到后来甚至出现无法挽救的后果，可以说，由于缺少法律措施的保护，对于未成年人来说，无疑是羊入虎口。在贵州，小女孩婷婷遭受父亲炮烙之刑，残忍的父亲用烧红的火钳烙自己的女儿，但是这样的恶父只被行政拘留5天后就释放了，而婷婷伤愈后还得回到原来那个有严重问题的家庭，这是法律遭遇现实后的悲哀。而纵观国外，例如英国和美国都有临时寄养家庭实施紧急寄养。我国近几年来随着留守儿童、流动儿童的养护，流浪儿童的救助以监护人无力养育的困境儿童等的监护问题成为社会各界关注的热点，为此两高两部出台了上述《监护意见》，明确由民政部门承担临时监护责任，但是法律上缺乏对于临时监护措施的具体规定，不能不说是法律的一大遗憾。

二、对建立健全未成年人国家监护制度的建议：

1、确立“未成年人最大利益”的先进理念。现代监护制度设立的目的就在于保护被监护人的利益，体现的是国家对弱势群体的保护。因此，在被监护人与监护人或其他人利益发生冲突时，应当优先考虑保护被监护人的利益。未成年人最大利益原则是被监护人利益最大化原则在保护未成年被监护人方面的具体要求，儿童的监护人需要知道各阶段儿童成长的特点，循序渐进的促进儿童的健康成长。保护未成年被监护人利益最大化，要充分尊重身心障碍者的自我决定权，仅在有必要的情况下，方能对其进行监护。两高两部出台的上述《监护意见》，已明确提出处理监护侵权案件，应当遵循未成年人最大利益原则。应在立法中将该原则与理念体现出来。

2、重构立法体例、区分侵权与监护。针对我国现行未成年人监护制度采取大监护模式，没有区分亲权与监护，我国应当借鉴大陆法系相关国家的立法，区分亲权和监护，用亲权和监护相结合的方式来维护未成年人的合法权益。

亲权是基于亲子身份关系而产生的一种专属父母对于未成年子女的权利与义务。我们应该借鉴大陆法系有关亲权方面的立法，吸收其先进经验，并结合我国传统的家庭伦理思想，具体地规定亲权的 内容 。如前所言我国现行立法仅笼统规定“父母对子女有抚养教育的义务”，“父母有管教和保护未成年子女的权利和义务”，这种立法方式由于权利义务不明确，适用难度较大。所以在我国的亲权立法中，应当规定人身方面的亲权，包括居住所指定权:未成年子女应在父母指定的居所居住，未经父母允许，不得在他处居住;子女交还请求权:在未成年人被拐骗、被强留、被强夺的情形下，父母有权要求交还子女;代理同意权;抚养教育子女的义务等。

3、建立健全国家监护机构、设施、人员，保证国家监护的实效性。根据国外发达国家的经验，承办儿童福利最科学合理的方式就是市场化运作，即把为儿童提供福利服务的工作交给社会组织去做，采取政府购买的形式。这给解决我国未成年人的监护问题提供了思路。我国经过三十多年的改革开放，经济迅速发展，已成为世界的第二大经济体;政治体制改革也在不断深入，政府职能逐渐向服务型转变，促进人的全面发展成为共识，这为中国的儿童福利改革提供了经济基础和社会政治条件。因此，政府在承担公职监护的职责时，一方面要加强儿童福利机构的设置，把更多的弱势未成年人纳入到国家监护的范围;另一方面，在充分的监督管理下，改变传统的院舍监护模式，试行“家庭寄养”、私营儿童福利机构等多种形式。在具体机构设置上，我国可以效仿美国或德国的做法:在民政部门设立儿童局或青少年局，作为未成年人监护的主管机关，监督指导家庭寄养服务机构的工作。同时，赋予儿童局或青少年局调查、监督和处罚监护人不履行监护职责和侵犯被监护人的权力。在两高两部出台的上述《监护意见》中已提出的任何组织和个人都有权劝阻、制止或者举报监护侵害行为的基础上，从立法角度建立目击者报告制度，任何人发现监护人不履行监护职责或侵犯被监护人的利益都可以向儿童局、青少年局或法院报告，儿童局、青少年局或法院必须对举报的事件进行调查，如果经过调查情况属实，应该给举报人以奖励，奖励经费由监护人承担;接获报告的机关应当及时采取相应的保护措施。另外，改变我国监护权的撤销必须由利害关系人提出的现行规定，在未成年人没有法定监护人或未成年人监护人出现法定的严重侵害未成年人的合法权益情形时，由儿童局或青少年局代表国家对未成年人进行监护。

4、从立法上当鼓励、引导社会力量共同参与未成年人保护工作，发动全社会共同关心促进未成年人安全健康地成长。可考虑通过政府购买公共服务等方式，培育相关社会组织，培育壮大青少年事务社会工作专门人才队伍，加强未成年人的自护教育、心理疏导、法律援助、社区矫正等工作，使未成年人保护工作更加专业化、常态化，推动家庭、社会、政府三位一体的未成年人社会保护工作格局形成。