关于我市《农村土地承包法》实施情况的调研报告

为全面贯彻落实科学发展观，推进农村改革发展，根据省人大大力开展农村土地承包法执法检查方案的通知精神，在市人大常委会副主任陀建光的带领下，我们农村工委调研组深入到全市10全乡镇及各农场、林场、盐场等有关单位和村庄，通过召开座谈会听取汇报、查阅资料档案，实地抽查、走访农民群众等多种形式，对我市贯彻实施《 中华 人民共和国农村土地承包法》和《海南省实施（农村土地承包法）办法》的情况进行全面调研检查，后续又到万宁、乐东、白沙、陵水等其他五个市、县进行调研和取经，现将调研的情况报告如下：

一、基本情况

（一）家庭承包及经营权的落实情况

调研表明，我市农村土地基本上承包到户，2005年开展完善二轮土地承包关系新证发放农村土地经营权证书承包面积259990亩，其中水旱田125259亩、坡园地面积134731亩；预留机动地2196.5亩，占全市农村家庭承包地总数0.84%。

（二）对外流转情况

据统计，截止2009年底，全市10个乡镇和华侨农村对外出租发包集体土地718宗，总面积299876.79亩；占农民承包地的一半，以其他形式承包取得的土地承包经营权流转产生的增值部分，在大多数乡镇，集体经济组织都没有按《实施办法》贯彻执行，大多数群众根本都不知道有这一条《实施办法》规定，财务管理也不够规范、透明、公正，得不到监督。

（三）征收、征用、变更农村土地情况

第二轮土地承包合同签订后，经批准用于农村道路修建，农田水利基本建设，林业建设以及国家征用的土地，有关部门都较及时按程序办理有关手续，并变更承包合同，各部门在开发建设，集镇建设等征（占）用农民承包地时，主管部门都能严格依法审批，依法进行补偿，切实保护农民的合法权益。

（四）政府及有关部门依法履行职责情况

1、能认真依法完成了农村集体土地确权、登记、颁证工作的指导、规范和监督，并加强对农村土地承包及承包合同的管理。在农村土地承包过程中，为了加强对承包合同的管理，市政府有关部门及各乡镇均对流转的农业用地进行了分类登记造册，同时设立了农村土地承包档案、专柜，并派专人管理，不断完善对土地承包流转合同，承包经营权证的档案管理。其他方式的承包，全市不宜采取家庭承包方式的32万亩荒山、荒沟、荒丘、荒滩承包中，经过广泛宣传和深入学习《承包法》和《实施办法》后，全市集体经济组织基本上都能通过招标拍卖，、公开协商方式承包集体经济成员承包土地218宗，面积共计20123.2亩，集体对外承包的有718宗，面积299876.79亩。合同手续比较完善，档案管理较为齐全。

2、及时受理和妥善解决农村土地承包纠纷。随着中央一系列惠农政策的出台，我市农村土地的增值，土地承包、土地流转、征地补偿中出现的纠纷问题，呈多样性和复杂性，使用权纠纷矛盾的处理更加棘手、也是现阶段最为突出的社会矛盾、社会不稳定的重要因素。因此市委市政府有关部分及各乡镇都高度重视土地纠纷调处工作，对发生的土地纠纷问题都及时派员调查处理。

我市农业用地流转较早。土地权属纠纷涉及面大，“四荒地”承包地界不清、权属不明、合同手续更不完善，造成“三过”问题尤为突出，矛盾错综复杂。针对这些问题，市委、市政府也引起了高度重视对土地承包、土地流转、征地补偿中出现的问题，坚持遵照法律、实事求是，分类指导的原则，积极稳妥处理、调整充实、完善，有效化解农村土地纠纷和矛盾。2004年9月2日出台了《东方市土地、山林、水库、矿产、海域、河滩等承包管理及责任追究暂行办法》近年来，先后调处10宗土地纠纷案，如：四更镇的四必村的土地纠纷、三家的红草村的土地纠纷、八所镇红兴村土地纠纷等问题都采取协商的办法给予解决，有效地化解了将激化的人民内部矛盾，依法维护了广大人民群众的合法权益，使8000多亩的土地回到失地农户的手中。

3、国家机关、非农企事业单位及国家机关工作人员（离退休人员）城镇非农户口居民承包农村土地清理工作，2008年，我市按照省的指示，组建清退工作组，市政府及时划拨11。6万元，作为工作经费，全市开展了党政机关企事业单位及国家机关工作人员在农村承包土地的清理工作，还出台了《东方市开展党政机关及其工作人员承包租赁农村农村（农、林场）土地清理工作方案》先后共清退党政机关企事业单位及国家机关工作人员在农村承包地101宗，清退面积74945.89亩，全市10个乡镇和华侨农场对外出租、发包集体土地718宗总面积299876.79亩，其中党政机关企事业单位在农村承包租赁土地4个单位4宗，面积2548.1亩；党政机关事业单位工作人员在农村承包土地12人，14宗面积4879.9亩，工商企业在农村承包土地84宗，面积68617.89亩，其他人员在农村承包土地616宗，面积22380.9亩，党政机关企事业及工作人员在农村承包的101宗74985.89亩，都已清退，按照省规范合同文本，我市纠正16宗，不规范合同，全市清理提高地价13宗，面积2195亩，年增租金47925元；调整承包期限过长8宗，面积2128亩，其中2宗由70年改为30年承包期，1宗由52年改为30年，3宗用50年改为30年，1宗由40年改为30年。为尽快解决周边农村的土地纠纷，工作组的同志们本着建设和谐社会，以人为本的发展要求，采取政府及企业给农民让利的作法，平衡照顾各方的利益的办法，对于侵犯农民土地合法权益的案件，市政府及有关部门各乡镇者相互配合深入实际，详细了解、登记查找事情的来胧去脉，并依法作出公正的处理，还地于民、还利于民。

4、依法查处了土地违法案件。2007年至2009年市法院，市国土部门共受理并依法办理的土地违法案有26宗。

二、存在问题

在“两法”调研中，我们认为，我市存在亟待解决的突出问题是：

（一）“两法”宣传缺乏深度和广度，群众对土地法规理解出现肓区。由于各乡镇及相关部门对《承包法》和《实施办法》没有深入，持久地进行宣传，广大群众没有真正认识和理解“两法”的 内容 ，不少农户对土地所有权没有正确认识，错误把登记在“家庭承包权证书”的土地理解为属农户个体所有；随意出让，拍卖变为己有从而在一定程度上影响了《土地承包法》和《实施办法》的贯彻落实。

（二）机动地、“四荒”突出 承包，农民缺地耕作矛盾十分突出。应依法承包到户的农业用地，各个村委会和村民小组都在不同程度上存在没有依法全部承包到农户、有些乡镇、村委会、经济组织承包手续不完备，档案管理欠规范；有的档案资料由于村级换届选举、时间长、村干、农民法律意识淡薄原因，原在1998年实行第二轮土地承包时，一些村民小组与农户签订的土地承包合同因不移交和缺乏管理大多数已经遗失，没有真实的原始资料、致使一些农村土地承包经营权证与农村土地承包合同之间登记簿记载的事项不一致；部分村庄留出的机动地“四荒”地过多，农民缺地耕作，第二轮农村土地承包大多数是第一轮农村土地承包的延续，当时农村没有发包给农户，集体预留的机动地，“四荒”地都突击向外发包；如今农村土地承包政策已实施二十多年农业人口有增无减，农户承包的土地面积有减无增，集体经济组织原存有“四荒”地，预留地不是很好地及时发包给新增人口或者村民耕作，有的村干还是暗箱操作，把大片的机动地、“四荒”地发包自家人或是继续向外发包，严重造成失地农户逐年增加，失地人口逐年上涨，新增农民缺地耕作。

（三）对农村土地承包管理不到位，农村土地经营权流转不规范

1、违反法律规定程序和村民意愿，对外发包土地损害集体和村民利益的现象存在。主要有：（1）没有召开村发会议或者村民代表会议讨论，也没有经2/3以上村民或村民代表的同意而对外发包；（2）没有报乡镇人民政府批准和备案，越权发包，造成面积过大租金过低，年限过长。（3）荒山、荒丘、荒滩等地更没有通过招标、拍卖、公正协商等方式实行发包经营；也没有将土地承包经营权折股分给村民，没有公示承包方案，承包者随意违反合同规定；（4）没有依法办理土地承包经营权证，一些个人占用的坡园地、商业林地以及集体经济组织开垦的其他土地和“四荒”地等，没有依法办理承包手续。（5）部分村庄的土地，特别是沿海地区的村庄，集体土地违法大量对外发包，任由承包方开挖虾塘、开办沙场，非法买卖，严重影响社会的稳定。

2、《实施办法》出台后全市农民还没有真正享受到以其他形式承包取得的土地承包经营权流转产生的增值部分。承包方向集体经济组织承包土地后，以高价出让原承包地价几倍甚至几百倍的价格转包给第三方时，为了隐瞒收入，常常以联营合同的名义出现，借联营之名，行承包之实，将增值部分的收入据为已有或暗箱操分，致使大部分土地承包经营权流转产生的增值部，都没有按规定，归发包方全体集体经济组织成员所有。

3、农村土地经营权流转中的“三过”问题仍然存在，个别地方，在处理“三过”问题时，不依法办事，只缩短承包年限，或象征性地提高承包金，面积过大的问题，根本没有变动，个人承包的土地几百亩，甚至上千亩的都有。部分农户承包其所在村民小组或集体土地的租金只有7—15元，且承包手续不齐全，个别原任村干部在职时，承包（实力强占）村委会或村民小组的大片土地，又不履行土地承包合同，土地承包金随意、不缴、群众意见很大，个别承包者对承包的土地不进行开发种植，对违法发包、违法占用集体的行为没有及时查处，从而造成个别村干与村民暗中非法倒卖集体土地；高价转租转包牟取暴利，造成农户违法圈占村集体土地的现象普遍存在，引发了干、群农民与承包者之间的矛盾发生，造成社会的不稳定因素。

4、对违法违规将农用承包地用于非农业建设，或者在承包地上违法建房、挖沙、取土等给土地造成永久性损害的行为没有及时查处，在承包地上违法建房挖沙出售，取土的现象逐年逐月呈上升趋势。特别沿海各乡村土地承包者，非法改变土地用途，非法取土，开沙场建房子，村民自发开垦圈占“四荒” 地，而没有与集体经济组织签订合同的现象比较多。由于农村土地尚有一部分没有进行确权登记，有些村民、村干自发开垦圈占“四荒”地后，违法使用土地，拒不与集体经济组织签订合同，滥占、乱挖、乱卖农村土地。

5、村委会换届，档案移交不及时，甚至有些至今不移交账本及有关土地发包合同，导致一些村委会无法有效地管理土地发包方面的工作。

6、部分农村土地的征收、征用没有依法办理，有些单位受政府委托进行征地时，缺乏与乡镇、村委会的沟通，承包经营户、经济组织协商、直接与村委会征地或个别农户征地，引发了不利于征地工作的顺利开展和社会稳定，村委会某些干部隐瞒农户、暗箱操作，群众利益受到损失引发经常上访闹事不良现象、公包私卖违法行为，导致我市土地征用赔偿金标准与彼邻市县相比，较为偏高，突破了国家征用地的价格标准，扰乱土地交易市场，给一些不法分子有机可乘，相互勾搭炒买、炒卖地皮，牟取暴利、群众意见较大。由于村民对往届村委会发包农村集体土地“面积过大”、“价格过低”、“年限过长”甚至有些合同暗箱操作，不依法办理相关手续，履行合同应共同遵守的条款，造成群众不满并要求收回已发包的农村集体土地、而引起纠纷。

土地合同档案不全造成土地租金的管理混乱，有些村庄租资金的来龙去脉不清，不透明，不公开，严重影响干群关系融合和社会的和谐。

三、建议

（一）要继续进一步加大宣传工作力度。各乡镇及有关部门要采取多种形式，有针对性、有重点、全面深入持久地开展《农村土地承包法》和《实施办法》学习、宣传、教育、培训活动，使“两法”家喻户晓，不断提高，农民依法承包和使用、管理土地 能力 增强村干部依法发包土地的意识，以促进“两法”的贯彻落实。

（二）要继续贯彻落实好家庭承包经营权，加强和完善农村土地承包合同管理，规范农村土地承包合同和流转程序，严格控制农村土地承包“三过”问题的再次发生，真正把土地承包合同落实到户并造册、归档管理，做到农村土地承包经营权证登记与农村土地承包合同内容相一致，要帮助群众落实没有领到家庭承包经营权证书及因经营权证书姓名与户口本姓名不相等原因而无法办理，粮食直补等问题，维护好农民的合法权益，要严格监督以其他方式承包农村土地合同的履行，使土地承包经营权流转产生的增值部分能尽快依法收归发包方全体集体经济组织成员所有，依法维护村集体，村集体成员的合法权益。严厉查处违法违规承包者，并采取有效措施加以严惩。

（三）市政府、各乡镇要组织专项工作组对本乡镇实施“两法”情况进行全面检查；把依法应承包到户的农村旱田、坡园地等耕地和商品林地以及集体组织开垦或其他土地“依法全部承包落实到农户，及时纠正、彻底铲除村级以下组织过多预留地、圈占地、炒买炒卖土地的问题。要全面清理和纠正村民农户的土地存在的“三过”问题和长期不履行土地承包合同的问题，按照“两法”的有关规定，完善承包合同手续，追缴拖欠的土地租金，否则采取有力措施，终止合同、收回土地归属村民。

四、要加大土地确权工作力度。加强土地管理，加大对违法违规将农用承包地用于非法农业建设或者在承包地上违法建房、挖土、取土、开办沙场进行非买卖等给土地造成永久性损害的行为和非公占用村集体土地的行为查处力度，对没有进行确权的土地，要按照以法律为准绳、以事实为依据，尊重历史、正视现实“的原则及时确权，以消除纠纷隐患，对影响农村经济发展和社会稳定的土地纠纷问题，一经处理确权应及时立碑定界，以永久地消除社会不安定的因素。促进土地规范管理。要严格查处违法私包农村土地的行为，防止村干部利用职权损害集体利益，促进土地依法发包，维护农民的合法权益。

五、各级党委、政府和农村基层组织要高度重视土地纠纷问题，要继续加大纠纷调处工作力度，严格按照《海南省确定土地权属若干规定》及时妥善处理土地纠纷问题。调解和化解土地纠纷引发的各问题和矛盾。市政府要组织一个调处土地纠纷工作组或者结合本市的实际情况设立一个农村土地仲裁机构，本着：“尊重历史、面对现实”的原则处理好各村庄、农场、林场、土地纠纷问题。

对于个别农户已长期耕作的插花地，占用并已种植作物、造林的闲置地，应尊重现实占属地方协调重新签订合同，以缓解场、村长期存在的争占地的纠纷和争议、维护社会稳定和谐。

六、要依法完善和办理农村土地的征收征用。任何组织到农村征用地，必须要依靠当地镇政府和村委会，被征地农户见面，不能单独直接与任何一方联系征地，以防止由于权属不清而引起纠纷或出现相互，串购农村土地进行炒买炒卖土地的问题。各单位接受政府委托到农村征地，要依法有序进行，不能暗箱操作，更不能串购、炒买炒卖，牟利于已。吃亏于公，征用地时，应及时足额兑现土地承包款和青苗补偿款，并按征用使用经营规定时间进行土地开发使用，以免出现不应有的征地纠纷，很好地消除纠纷隐患，要健全农村土地对外流转管理体制、加强执法监督管理力度，严肃查处违法违纪案件，进一步明确市农业、国土行政部门及乡镇（镇）政府对农村集体土地的管理权限。避免在工作中相互推诿，进一步加强乡镇农经队伍建设，落实好工作经费，确保农村集体土地流转中出现的违规、纠纷案件得到及时处理，进一步加大执法、公示监督管理工作，对违法违规对外流转土地以及载留、挪用贪污、私吞集体土地流转地增值金和土地租金的案件，要严肃查处，追究当事人的法律责任，杜绝以权谋私，权钱交易等违法行为的发生，切实维护好农民的合法权益，确保社会主义新农村长治久安，欣欣向荣。 

（此文章来自于省人大系统 2010 年度优秀调研成果汇编）